这一发展规律符合中央提出的“实现科学发展观”、“以人为本”、“综合治理”等安全工作方针精神。同时，杨元元局长在2003年民航工作会议上的讲话中指出，“我们要在本世纪头20年，抓住机遇，加快发展，使我国实现从民航大国向民航强国的历史性跨越”。这将成为民航今后的工作方向和主要任务。民航强国重要标志之一就是，保证我国民航航空安全综合保障能力水平接近并达到民航发达国家的水平。那么，如何实现跨越式发展呢？唯一的途径是创新。特别是对安全管理思路、安全政策、激励机制、信息管理等方面的创新。行业安全管理体制的建立和维护以政府为主导，管理体制、激励机制、信息管理的创新则主要依靠企业自身来实现。其中，政府在安全管理思路上的创新尤为关键。政府在创新安全管理思路、完善安全管理体制、建立安全管理模式的过程中，倡导和指导的重点就是安全文化政策和安全管理体系。当然，对于政府来讲，这一过程的建设应在我国民航安全文化环境中进行，不能简单地理解为“移植草坪”，而是应理解为是“种植草坪”，这样才是属于我们自己的文化，才会突出自我完善、自我创新，目的就是要让企业自己培育起来，政府所起到的应是促生的作用。加拿大民航局在开展实施航空安全管理体系期间，仅宣传工作就做了5年。也正基于此，需要我们以审视眼光重新去思考在安全管理上的一些提法和做法。

　　一是对“四不放过”的思考。“四不放过”是指不查清原因不放过，不分清责任不放过，不采取有效措施不放过，不严肃处理不放过。这是我国民航对发生不安全事件在航空安全管理领域提出的一种方法，已实行多年，取得了一些成效，且仍是目前安全管理的主要方式。但在执行中也出现了一些偏差，过多地把对不安全事件的管理放在不严肃处理不放过方面，认为这样才是严，造成一种不允许人犯任何错误的势态，结果往往是发生不安全事件后，当事人不讲真话，单位对事件大事化小，小事化了，或隐瞒不报，没有认真查找原因进行整改。现在国际航空界对于惩罚的作用有了更加开明的认识，即：差错不一定是起因，而是某些情况或环境的结果，对组织弱点和安全缺陷进行系统的识别比惩罚个人对安全管理更有成效。当然，这并不是说组织不需要对那些经过劝告、或额外培训未能获得提高的员工采取措施。那么，对“不严肃处理不放过”应如何理解和具体操作呢？笔者认为，在遵循国家法律法规、民航规章条例以及国际民航组织相应国际标准和建议措施的原则基础上，应将处罚分为三种类型来处理：

　　第一，对于事故的处罚应按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，对领导者和当事人进行处罚。

　　第二，对于事故征候应进行分类处罚。对故意违规、违章并造成经济损失的必须进行处罚；对无意违规、违章并无经济损失的应视情减轻处罚；

　　第三，对于严重差错以下的事件应侧重在不查明原因不放过，注重对事件的分析和采取有效的整改措施。原则上对积极主动报告的、不是故意违规、违章的应采取减免处罚。

　　此外，还需要考虑的是发生事故征候事件对管理领导的处罚意见问题。目前，有的单位发生一起事故征候就对各级领导从上到下层层进行处罚，甚至撤消某些领导的职务，这种做法挫伤了安全管理者的积极性。发生问题后，一定要认真分析原因，落实责任，是哪一级的责任就根据情况进行处理，认真查明原因进行有效的整改是我们真正的目的。现在，安全管理部门的基层领导都很敬业，为保证安全做了大量的工作，不能因为一件事，就全盘否定他们的工作。另外，还要以安全指标为考核标准，没有突破指标，就说明这些安全管理者是称职的，如果发生一起事故征候就层层处罚该单位的领导，是不科学的。有的单位将安全指标层层分解，使基层单位根本不允许发生事故征候，这样也是不科学的。安全管理体系的宗旨是把安全责任落实在每一个人的身上。

　　二是对航空安全信息政策的思考。总局收集不安全事件信息的目的是对航空安全运行形势进行分析，把握行业总体安全趋势。为了更好实现这个目的，应该建立起更加公开、透明的安全信息政策，主要包含四个方面内容。首先是充分相互信任的原则。报告不安全事件的单位或个人必须能够信任接收报告的机构，并相信他们所提供的任何信息将不会用来作为追究责任的依据。没有这种信任，人们将不愿意报告他们的失误，并且可能也不愿意报告他们意识到的其它危险。航空企事业单位要建立诚信机制，信息报告系统要取得成功，应认识到不处罚无意识的差错或失误的重要性。其次是明确的承诺。即：收到的任何其他不安全事件信息，只用于事故预防的目的所下发的通报，一律不点公司和个人的名字，这个原则也应适用于航空公司和航空企业单位。事故和事故征候的强制报告由总局航安办负责审核，其他不安全事件信息由管理局负责审核。不安全事件信息收集后，主要是进行分类，作为安全形势总体分析使用。作为政府部门将从分析中查找规章、规定等方面是否需要修改和完善。作为航空企业单位，应查找在执行规章、手册、程序方面存在的漏洞，对于人员的处理情况由企事业单位按照本单位的规定执行。地区管理局、监管办负责监督整改措施的落实情况，总局不予干涉该类事件对人员的处理。第三是激励和促进政策原则。总局不以报告不安全事件的多少来评定航空企业的安全状况。事件报告得多，说明当事单位发现的问题多，只要采取积极改进的措施，安全状况可以得到进一步的改进。总局和地区管理局将鼓励积极报告不安全事件的单位及个人。第四是积极倡导建立无惩罚报告的政策原则。各单位要在总局信息政策的基础上，广泛收集信息，为事故预防和风险防范提供有力的信息源支持。

　　三是对“严格管理”的思考。确保民航航空安全，光靠强调严格管理还是远远不够的，重要的是要建立起能够使严格管理真正发挥效用的文化环境。由于不重视安全文化建设和缺乏明确的安全政策，我国民航安全管理中存在的人员安全意识不强、有章不循等问题还没有得到有效地解决。如在运用QAR方面， 1997年6月，民航总局成立了QAR改装工作领导小组，同年8月，明确在运输航空公司开展飞行品质监控工作，尽快实现对飞机运行的全面监控，9月17日颁发《关于加装快速存取记录器（QAR）的规定》的适航指令。现在，QAR已成为航空公司飞行安全监督的一种重要手段，虽然我们已从初始阶段的严厉处罚逐渐过渡到重在整改上，但有些单位在处理QAR发现的问题时，仍然采用了简单的处理方法。如某公司一位已安全飞行两万多小时的飞行员，平时各项工作都兢兢业业，在一次带飞学员飞行时，发生了重落地，结果给予他取消机长教员资格和罚款的处罚，飞行部的领导也很无奈，该机长情绪也受到很大的打击。对于飞行员来说，正常飞行中谁也不会故意飞出重落地，由于落地是人在与机械、天气进行较量中完成的，偶尔会出现偏差，是极个别现象。发生这样的事件后，应该认真分析原因，加强培训和积累经验，仅凭单纯的处罚个人，并不会收到好的效果，反而会对飞行安全构成潜在的威胁。无独有偶，也是该公司，由于飞行员怕重落地受到处罚，在张家界落地时致使飞机平飘过长，冲出跑道。该问题，波音公司在3年前与民航总局进行安全研讨时就提出过，但并没有引起我们的重视。这就是一个企业安全文化和安全政策所产生的结果，应该引起我们的反思。

　　加强安全文化建设

　　国内外的实践表明，安全文化是安全系统有效性的决定因素，员工对企业安全文化的感受支配着其安全行为，安全文化决定着安全系统要素是否有效地发挥作用。在已形成了积极安全文化的企业中，安全系统能够有效地作用；而在消极的安全文化或没有形成安全文化氛围时，安全系统的作用难以发挥。我国民航在长期的安全生产实践中已形成了具有一定影响的观念、行为、物质三个层面的安全文化。建立企业积极安全文化是将已经形成的安全文化加以筛选，引进系统理论，继承已积极意义的部分，抛弃消极部分，补充缺少的部分。在安全文化建设中应把握以下要素原则进行。

　　一是安全文化的主体要素。民航安全文化的主体是民航企业，安全文化的基调靠高层管理者的言行来确定和培养。首先，管理者对安全承诺的一个关键指标就是要为安全划拨充分的资源，要建立适当的管理机构、划分责任、确定问责办法和分配适当的资源，配备充分的有经验的人员，进行培训，为必要的设备和设施提供资金，这些对营造一个使每个人都重视安全的工作环境是十分重要的。其次，需要高层管理者对安全的真诚承诺。这包括企业高层管理者需要通过态度、决定和运行方法来显示对安全的重视程度。其中，安全政策反应出组织的安全管理理念，是组织安全管理体系建立的基础，它包括组织为达到预期的安全成果将采用的方法，是承诺的核心内容，应被正式表述出来。目前，我国很多航空企业还没有明确的安全政策，即便有也是非正规的表现形式，更多的是在企业安全文化环境中以一种意识形态的方式存在，具体表现内容也是公司刚性规章对员工行为的约束政策，造成员工行为被强制服从于企业规章，容易使员工的思想游离于企业安全文化之外。因此，企业管理者在建立积极的安全文化之初，应首先评定原有安全文化与以下七个因素之间的关系，以找准有效的切入点。即：管理者的行动和优先事项、政策和程序、监督措施、安全计划和目标、对不安全行为做出的反应、对雇工的培训和激励、雇员的参与。

　　二是安全文化的激励要素。目前我国航空企业在安全文化建设和安全制度建设上还没有实现同步协调，特别是民航长期以来形成的“严字当头”的安全文化积淀与“以人为本”管理理念之间缺乏融合的文化因子——激励机制，导致安全文化建设偏重于形式。建立激励机制应更多地体现出以下8个特征：高级管理高度强调安全，将其作为风险控制策略的一部分；决策者与运行人员实事求是地看待组织活动中涉及的短期与长期危险；高层管理者营造一种积极对待组织下层人员就安全问题提出的批评、意见和反馈的气氛，不利用自己的权势把自己的观点强加给下属，采取措施控制已查明的安全缺陷造成的后果；高层管理者促成一种无惩罚的工作环境；认识到组织中各个层次交流安全相关信息的重要性（包括内部交流与外部实体的交流）；具备有关危险、安全和造成损失的潜在源的切实可行的规则；人员经过了充分的培训，并且了解了不安全行为的后果；冒险行为的发生率低，并有不鼓励这种行为的安全道德标准。

　　三是安全文化的方式要素。千万不要把安全文化建设看成是一种形象工程。在建设方式上，要避免对安全文化内涵理解不够而盲目引进，避免不切实际的理念，或对其作用无限夸大、高喊一些大而空的口号使人可望而不可及。要遵守共同规律，注意塑造共同价值观，突出自我特点，使其成为企业的向心力。更要认识到安全文化建设是一个持续的系统工程，其作用是间接的、无形的、潜移默化的。

　　当前，民航安全管理正经历着深刻的变革，突出的特征是民航安全管理体系的实施以及文化管理理念的方兴未艾。安全文化作为安全管理体系的重要组成部分，以其特有的亲和力和助推功能受到民航政府安全管理部门和企业领导者的重视。充分理解安全文化内涵、作用，对建设民航安全管理体系（SMS）有着极其重要的作用。在《中国民航安全生产“十一五”规划》中，对安全文化建设目标作了明确的描述：营造安全文化氛围，继承民航在实践中创造出的经验和有民航特色的安全文化，并结合科技进步、民航发展和市场经济规律，不断赋予安全文化新的内涵。建立健全民航安全文化评价体系，使安全文化建设不仅有定性的要求，还有定量的衡量指标。我国民航，如果大体上具备了法规完善、文化内涵丰富、环境与基础设施配套、人员素质高、信息力强等发展要素，也就拥有了成为真正意义上的民航强国的可能。