摘要：高危行业一旦发生安全生产事故，造成的损害通常特别巨大。为了使受害人得到及时、足额的赔偿，国际组织或者各国针对不同的高危行业分别建立起损害赔偿基金，例如海洋石油开发或者海洋石油运输油污损害赔偿基金等，我国也建立起船舶油污损害赔偿基金。但是，这些基金来源窄、适用面小，赔付能力严重不足。因此，我国建立统一的安全生产事故损害赔偿基金具有必要性，在理论上也是可行的，但因该项基金制度的构建涉及现有的众多制度和国家部门，在实践上尚任重道远。
关键词：生产、安全、损害赔偿、基金

生产是人与动物的区别之一，生产过程中必然伴随着各种不安全的因素与风险。人类可以通过技术不断地避免安全生产事故的发生，但新的技术又会带来新的生产安全问题。因此，安全与生产相随相伴。但是，有的行业例如高空、高压、易燃、易爆等行业危险性高，发生生产安全事故的可能性就大。生产安全事故一旦发生，造成的损失巨大，损害赔偿问题摆到了我们的面前。海洋石油开发、石油运输等会发生石油泄漏，从而导致油污事故的发生。为了保障油污受害人的利益，国际上有油污基金，美国有油污责任信托基金。从国内看，我国立法上也要求设立油污基金。但是，在油污损害赔偿著述中，有很多学者对国外油污基金进行了比较详细的介绍，但学术界针对我国的油污基金进行专门研究的论文比较少，因缺少理论上的充分研究，我国油污基金法律制度的构建发展比较缓慢。但在2012年交通运输部印发《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，对船舶油污损害赔偿基金征收使用等进行了明确。但是，该办法仅指向船舶油污，而是否包括石油开发油污则存在疑问。因此，从理论上对油污损害赔偿基金进行研究就比较重要。更何况，海洋石油开发、石油运输仅是高度危险作业的两种具体类型呢？！
一、国外油污赔偿基金的实践
（一）国际油污赔偿基金实践的成功运行与借鉴
政府间海事协商组织（现更名为国际商事组织）制定了《1969年民事责任公约》。在制定该公约过程中，有些国家认为公约采取严格责任，违背了传统海商法的过错责任原则，有些国家则认为应该取消责任限制或者设立更高的责任限额。鉴于此，在制订《1969年民事责任公约》的会议上同时产生了一个折中方案，即成立一个由石油货主摊款的国际赔偿基金，以实现下述两个目的： 第一，减轻船舶所有人因新公约的规定而产生的负担；第二，在油污受害人根据《1969年民事责任公约》不能获得充分赔偿或者完全得不到赔偿时，给予额外的赔偿。之后，政府间海事协商组织于1971年11月29日至12月18日在布鲁塞尔召开的关于设立国际油污损害赔偿基金的会议上通过了《71 年基金公约》，1992年国际海事组织对该公约进行了修订，修订后的公约简称为《92年议定书》，提高了对油污受害人的赔偿额。国际海事组织于2003年又通过了《2003年议定书》，根据该议定书建立了2003年补充基金，给予油污受害人提供第三层保障。
（二）美国油污损害赔偿信托基金的实践与运行
民事责任公约规定的油污赔偿数额过低，美国没有参加《1969年民事责任公约》和《71年基金公约》，但在其国内建立了更为广泛、全面的赔偿基金。为了避免石油污染损害赔偿的冗长诉讼过程，美国《油污法》采取了很多措施保证受害人能够得到及时的救济。美国根据《联邦水污染控制法》（The Federal Water Pollution Control Act）第311条( k) 项建立了“联邦水污染控制法基金”，根据《跨阿拉斯加管道授权法》（Trans-Alaska Pipeline Authorization Act）第204条设立了“跨阿拉斯加管道赔偿责任基金”（ Trans-Alaska Pipeline Liability Fund），以及根据《1980年综合环境反应、赔偿和责任法》还设立了用于赔偿有害物质清除的“超级基金”（Super Fund）。美国在1990年制定了《油污法》，由于该法调整的污染不仅包括船舶造成的，也包括深水港口、近岸设施、岸上设施、输油管线造成的石油污染，该法适用的水域为美国境内所有可航水域，并不仅限于海上，故依据该法要求设立的“溢油责任信托基金”相当于一个综合性基金。按照《油污法》的规定，美国设立了油污责任信托基金（the Oil Spill Liability Trust Fund），目的在于对海洋油污受害人进行赔偿并支付清污费用。且基金动用早，对防止油污损害的进一步扩大具有非常重要的意义。例如，美国海岸警卫队的官员称墨西哥湾石油泄漏后，他们在2010年5月就启动了油污责任信托基金用于清污。
油污信托基金分为两种：其一，基本基金（the Principal Fund）和应急基金（the Emergency Fund）。基本基金主要赔付油污第三方和自然资源损害、清污费用等。应急基金则在于海洋石油污染发生后，为了保证迅速做出反应而支出的，主要包括对油污损害的初步评估、立即开展油污清理等支出相关费用。应急基金的管理与使用应该体现出应急性，由部门领导批准后就可立即使用。应急基金采取滚存制，每一年度没有使用应急基金的，自动转为下一年度。
该基金的资金来源主要由两部分构成：其一，对美国境内的石油开采者或石油进口者征收每桶5美分的税；这种收集基金的方式开始于1990年1月1日，因相关法律条款的失效该税收停止于1994年12月31日。但是，根据2005年的能源政策法，石油污染税恢复征收。另外，根据the Emergency Economic Stabilization Act of 2008的规定，至2016年，收税的标准提高到每桶8美分，在2017年，税率将增加到每桶9美分，并且该种税将于2017年结束。 其二，信托基金还有来自于其他环境污染基金的转移资金、罚款、处罚、应付利息以及从责任方收回的成本等。例如，该基金设立后，除专门用于有害物质污染赔偿的“超级基金”外，该法颁布以前所设立的各种其他赔偿基金统统转入到“信托基金”，资金转入曾是“信托基金”的第二大资金来源。
美国海岸警卫队在1991年设立了“国家污染基金中心”（NPFC），—美国海岸警卫队的一个机构管理，负责管理和使用“信托基金”。例如，如果不能及时确定责任方，NPFC将主动对潜在的原告启动索赔程序。一般来说，每一次事故从基金中支付的最大赔偿额为10亿美元或信托基金的余额，取其中的最小值。
美国《油污法》为受害人提供了救济其权利的两个程序：首先，受害人可以直接起诉责任方或者其担保人。其二，如果责任方在90天内不解决原告的主张，原告可以直接向法院起诉寻求救济，也可以向NPFC提交诉求，NPFC经过审核后将动用基金对受害人进行赔付。原告要求对失去的利润或者盈利能力的赔偿必须建立在财产或者自然资源受到损害或损失的基础之上，原告失去收入是因油污造成的。
美国《油污法》规定基金赔付程序是：在索赔方要求油污责任信托基金赔付前应该首先要求责任方赔偿。如果索赔方的请求遭到责任方的拒绝或者向责任方提出请求90日内没有得到答复，索赔方可以直接向法院起诉责任方，或者直接向油污责任信托基金要求赔付。基金赔付之后，可以向责任方追偿。 美国也在反思基金先行赔付的问题，有人指出：为了能够为全部受害者提供完全赔偿，基金应该承担起补充的赔付的责任。即在能够从责任方得到赔偿的，对于不能实现的损失，基金应该给予赔付。
按照美国总审计局的测算，在2014年底，油污责任信托基金将达到27亿美元，但这一数额对诸如深水地平线钻井油污事故损害赔偿远远不足。美国油污责任信托基金仍面临着资金短缺的局面。根据《油污法》的授权，基金负责赔付责任方无法赔偿的部分。但是，危险和不确定一直威胁着基金的赔付能力。例如，索赔方向基金请求的赔付通常高于责任方的最高责任限额。 美国决算总局统计，从1990年油污法生效至2006年，油污责任方和海上油污责任信托基金支出的清污费用以及油污损害8.6亿至11亿美元，油污责任方最终承担的责任大约在72%至78%之间。 所以，深水地平线油污事故造成的损害后果极为严重，油污责任信托基金面临巨大危险。美国虽然是世界上关于海上设施油污损害赔偿保障制度非常完善并发达的国家，但2010年墨西哥湾油污也对海上设施油污损害赔偿现有的制度产生了重大影响，很多学者提出了修订美国油污责任保险和油污赔偿责任信托基金的建议。
（三）《1969年民事责任公约》的污染责任基金制度
《1969年民事责任公约》第6条规定了污染责任基金制度。首先，公约规定，经营者可根据其责任限额建立一个基金。该基金可以通过存放责任限额数量的存款或者通过银行保证或其他保证人保证的方式建立，但此种建立方式应被基金所在国法律所认可，并经法院或其他相应权威机构认定。其次，经营者的财务保证人也可以建立此类基金。承保人或其他提供财务保证的人享有单独或与经营者一起建立基金的权利，所建立基金的效果应与经营者建立的基金相同。再次，对于基金的赔付范围，公约规定应包括油污损害、清污费用和预防措施。最后，公约对代位权做了规定。行使该代位权的人是已经支付任何数额的污染损害的人。如果在基金成立之前，经营者或任何他的雇员或代理人或任何其他给该经营者提供担保的人，已经就所涉事故导致的污染损害支付了赔偿金，那么这些人员应代位获得与其所支付赔款数额相当的权利。
（四）小结
从国际公约关于舶油污损害赔偿责任的保障机制以及美国海上设施油污损害赔偿责任保障机制的实际情况来看，为了保障油污受害人能够得到有效赔付，法律多设置了双重保障机制：其一，要求海洋石油开发者提供责任保险或其他财务保证；其二，设立油污责任信托基金（1972年油污基金公约，美国没有加入1969年的油污民事责任公约，也没有加入1972年基金公约，但美国政府按照《油污法》之规定，设立了本国的油污责任信托基金）。有关不能足额赔偿的责任限制，受害人的损失难以得到充分、有效的赔偿，欧盟委员会也动议建立欧盟油污赔偿基金，单次事故的最高赔偿上限为10亿欧元。 通过双重措施，保障受害人得到及时有效的赔付。但是，油污造成的人身、财产以及生态环境的损害巨大，油污赔偿基金虽然在一定程度上对保障赔偿、及时清污等发挥了重要的作用，油污赔偿基金应对大规模油污损害之作用仍有限。
二、我国船舶油污损害赔偿基金制度及其存在的问题
（一）船舶油污损害赔偿基金制度的建立
我国没有加入基金公约，究其原因在于：按照《1971年基金公约》之规定，石油公司承担缴纳基金的义务。在中国，石油公司是国有企业，既得利益群体对政府的成功游说没有使中国加入基金公约。 但是，为了应对船舶油污问题，《海环法》第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”
为保护我国海洋环境，促进海洋运输业持续健康发展，根据《海环法》、《防治船舶污染条例》的有关规定，参照国际通行做法，2012年5月11日，财政部 交通运输部联合印发了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，该办法对船舶油污损害赔偿基金征收、缴纳、使用和管理等进行了比较详细的规定，其实施标志着针对船舶油污，我国实践中确立了船舶油污民事责任保险与船舶油污损害基金。
（二）我国船舶油污损害赔偿基金制度的主要内容
1 1.船舶油污损害赔偿基金征收制度
（1）缴纳主体
凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质（包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油）的货物所有人或其代理人，应当按照规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。货物所有人或其代理人应当在向海事管理机构办理污染危害性货物申报时，按照船舶卸载持久性油类物质的数量及相关征收标准，将船舶油污损害赔偿基金及时足额缴入所在地海事管理机构经批准的相关银行账户。
对于在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输的非持久性油类物质，以及在中华人民共和国管辖水域内过境运输持久性油类物质，不征收船舶油污损害赔偿基金。对于在中国境内的同一货物所有人接收中转运输的持久性油类物质，只征收一次船舶油污损害赔偿基金。
(2）征收标准
船舶油污损害赔偿基金征收标准为每吨持久性油类物质0.3元。财政部可依据船舶油污损害赔偿需求、持久性油类物质的货物到港量以及积累的船舶油污损害赔偿基金规模等因素，并充分考虑货物所有人的承受能力，会同交通运输部确定、调整征收标准或者暂停征收。货物所有人或其代理人按照本办法规定缴纳船舶油污损害赔偿基金从成本费用中列支。
（ (3）征收主体
船舶油污损害赔偿基金由交通运输部所属海事管理机构（简称海事管理机构）向货物所有人或其代理人征收。海事管理机构应当在收到船舶油污损害赔偿基金的当日，将船舶油污损害赔偿基金收入全额就地上缴中央国库。