摘要：文章全方位研究了国外发达国家在高铁安全立法所采取的立法先行、安全责任制度、事故救援与事故赔偿等实践的基础上，结合我国高铁的实际，从中得到理顺安全管理体制，建立安全监管机构，强化安全监管职能，明确安全责任、完善技术规范标准，完善高铁应急预案、事故预防及事故救援处置措施等启示。

关键词：高铁；安全；监管；责任；事故

 

发展高速铁路，目前已经成为世界交通业发展的重要趋势。速度铁路为运输带来高效的同时，其本身也会成为导致事故发生的安全隐患，也直接或间接地成为了造成诸多事故发生的重要诱因。因此，尽管高速铁路的快捷高速、正点舒适能够满足很大一部分旅客的出行要求，但很多国家仍然对高铁的安全采取慎之又慎的态度。

    一、国外高速铁路的发展及立法概况

（一）国外高速铁路的发展现状

1964年日本投入运营的“新干线”系统，是人类历史上第一个实现“营运速率”达到200公里的高速铁路。目前，全世界运营中的高铁总里程已达2万多公里，这些线路分布在包括中国、日本、法国、德国、西班牙、英国、美国、韩国、俄罗斯在内的14个国家和地区。^①目前，随着各国高速铁路的大量建设和不断投入运营，规范高速铁路运营，特别是立法规范高速铁路安全运行已成为多数国家的选择。尽管对于高速铁路的定义，国际上仍有一些不同的争论^②。但无论怎样，高速铁路在速度上远高于一般的铁路，其安全性能更值得关注是不争的事实。

不同国家的高速铁路安全立法，实际上是不同政府高速铁路产业政策的法律化。拥有已经投入运营或正在建设的高速铁路的世界各国，由于政治体制、历史传统、经济文化、人文背景不同所导致的安全立法习惯上的巨大差异，使得各国在制定高速铁路安全法律规范体系以及制度内容时，呈现出纷繁多样、形式各异的状态。以德国、美国为代表的传统铁路强国在高速铁路立法时，大都采用了以原有的一部行业基础性、综合性法律规范为基础，并配套以其他相关法律法规，最终形成系统性与灵活性兼备的法律体系的方式。而以日本为代表的一部分二战后高铁得以迅猛发展的国家，在安全立法上更多侧重于平行立法、分类立法，以一系列单行立法，规范行业中各类的问题。尽管，各个国家在安全立法体例上有着差异和不同，但大部分国家都秉承了高铁建设安全立法先行的原则。

1.日本高铁立法先行，为民营化改革保驾护航

1959年开始动工建设的日本新干线，是指相对于原来的铁路干线而增设的新的干线。（按照《全国新干线铁道整备法》规定，新干线铁路必须是在主要的区间能够以200km以上的速度行驶的干线铁路，因此日本的新干线铁路基本等同于高速铁路的概念）在接下来的1960年，日本政府为了新干线的建设与管理，专门制定了一部单行法律《全国新干线铁道整备法》，并根据新干线的发展情况不断修改完善。

　　该法规定了新干线的管理体制，确定了行政、建设、业务运行三位一体的管理机制。作为中央政府的代表，国土交通省(2001年前是运输省)，只履行制定运输安全政策和新干线发展规划等行政管理权限，不参加建设和实际运行业务，并指定建设主体和运营主体。

　　日本除了《全国新干线铁道整备法》之外，有关新干线的法律还有规范铁路建设方面的《全国新干线铁道整备法施行规则》、铁路企业方面的《铁道事业法》、运输法方面的《交通安全对策基本法》、以及行业管理方面的《关于对妨碍新干线铁道列车运行安全行为处罚的特例法》和作为特殊的必须制定防灾业务规划的《灾害对策基本法》等法律法规。这些法律的颁行，几乎将高速铁路运营的各方面内容全部纳入了法律调整的范围，以全方位、多层次、系统化的立法为高速铁路的建设发展保驾护航。

2.德国实行安全责任制，立法规范高铁安全管理

在德国，火车是人们长途旅行的首选交通工具。高速列车更是德国工程科技的代表作，素以快速、安全、舒适、豪华著称。但1998年的德国高铁事故，为德国高铁的安全管理敲响了警钟。此后的德国除了不断改进的高铁技术外，也有针对性的出台了一系列法律法规，例如，德国《铁路新秩序法》中的《通用铁路法》、《联邦对铁路交通运输管制法》、《联邦铁路线路扩建法》、《联邦铁路合并与重组法》等，通过法律对高铁建设和运营中涉及的安全问题，包括技术规范、管理规范、物质装备、人员配备等，进行全方位规范，确立了高铁安全管理底线，逐步成为保障德国铁路安全的另一个重要支柱。

在安全管理组织机构设置方面，《通用铁路法》规定，铁路公司负有安全运营、安全建设基础设施、车辆和配套设施的义务，并负责维护使其在安全的状态下运转。铁路公司董事会专设一名董事主管安全，安全部也设有安全监事专管安全，全德16个分公司都设有安全分部，所有的安全主管享有特殊的法定权利，专门负责安全管理。在事故预防方面，有专门的《铁路法》、《危险品运输管理规定》、《事故处罚规则》等加以规定。在人员管理上，德国还有配套的铁路企业安全经理法规，规定安全主管的上岗资格需要通过国家的专门考试才能获得，铁路公司聘用的安全主管还需要得到铁路监管当局的正式确认。

3.美国充分调研，立法确立高速铁路发展规划

高速铁路计划在美国已经进行了多年的预研究。联邦铁路局自1967年成立以来，其重点工作之一就是促进高速铁路和其它城际客运服务的发展。除了在1973、1975、1978年三次修改《联邦铁路安全法》外，美国政府还于1991年制定了《路上综合运输效率法案》、《21世纪的变通均衡化法》、《2009年美国复苏与在投资法案》等一系列法案、政令，以立法确保发展高速铁路的政策和资金支持。尤其在奥巴马总统签署高速铁路的战略性规划后，高速铁路的发展在全国各地逐渐成为现实。

2009年6月17日，联邦铁路局局长发布可用资金公告（NOFA）以及《高铁及城际客运铁路项目》暂行指导意见。对于已提交的工程和项目计划，该意见确定了是否考虑批准的评估标准——运输的安全性和安全规划。而该《战略》则详细描述了联邦铁路局为发展高铁系统而制定的特殊政策以及附加安全指南。

4.西班牙立法明晰权责、为无差异运营提供良好的法律环境

目前，西班牙超过日本和法国，已经成为世界上高速铁路最发达的国家。西班牙已经在营运中的高速铁路火车（AVE）有8条，西班牙已建成的高铁系统以马德里为中心，向南部、东南部、东北部、东部辐射，连接了马德里与巴塞罗那、瓦伦西亚、塞维利亚、马拉加等主要城市。其中，第一条高速铁路是马德里-塞维利亚线，于1992年开通。已经在营运中的Avant（中途高速火车）也有7条。

西班牙高速铁路立法主要以2005年生效的《西班牙铁路法》为核心，以《2002-2007年国家交通运输基础设施规划》和《2005-2020年运输基础设施发展战略规划》两个战略规划为指导，辅以各地纷纷出台的适合当地高速铁路发展具体情况的高铁立法。其中比较完善的有《加泰罗尼亚地区铁路法》等。

 二、国外发达国家高铁安全立法主要内容

（一）高铁安全综合法律规范

1.欧盟高铁理顺体制，强化安全监管职能

“网运分离”是欧盟指导高速铁路基础设施建设的基本原则。网运分离主要为欧洲铁路网一体化而设定，保证一国公司可参与其他国家的市场竞争。在整合欧盟内部市场和路网的促动下，欧盟出台了《关于跨欧洲高速铁路系统的互通性》、《关于跨欧洲高速铁路系统的基础设施子系统互通性的技术规范》在技术层面确保了按各国政府照市场规律行事，运营企业自行设计其投资和融资等商业计划；同时保证了铁路运营企业在定价、采购、扩展市场，以及发展新技术方面享有的自主权。

欧盟在2004年颁布统一的安全标准指令，要求成员国建立一个独立的安全监管机构和专门的事故调查部门；同时成立了欧盟铁路署负责监督各国安全监管的执行情况，并向欧盟做出反馈建议，是否需要推出新的安全指令。

2.法国完善安全监管体系，确立独立监管职能

一个独立于铁路部门任何一个相关参与者的调查机构，是保证调查透明，并吸取事故教训的唯一途径。法国严格实施独立监管、独立调查。法国的最高层安全管理者是法国交通部地面交通司，对国内各运输企业负有安全管理的责任，直接管理对象是路网公司和法铁以及其他运输企业。

另外，在铁路局设运营系统安全室和安全监察室，安全监察室含机车车辆、司机乘务、线路等监察岗位，建立了与国家级安全技术管理相对应的安全保障体系。同样，在运营段和基础设施段等建立与上级部门对应的专业安全责任部门和具体责任岗位。

3.德国专设安全管理机构，严格责任追究制度

德国高速铁路建设启动之初，即从立法入手，修改了《铁路基本法》并制定了《铁路新秩序法》。《铁路新秩序法》是实现铁路改革所需一系列法律的总称，主要包括《联邦铁路合并与重组法》、《德国铁路股份公司组建法》、《通用铁路法》、《联邦对铁路交通运输管制法》等。这些法律、法规的颁布实施，不但为德国高速铁路的发展规定了目标、任务和实施步骤，也为高速铁路安全等一系列问题作出原则规定，为高速铁路的高速发展奠定了坚实的法律基础。

在设立安全管理机构方面，德铁采用的是三级安全监控体系。首先，联邦铁路局有一个进入德铁集团董事会的专门负责督促德铁落实德国政府有关安全规章的人。其次，在德铁路网内部也有一个专门负责监督各部落实安全规章的部门。最后，就是德铁制定了保证安全生产的各项规章制度。一旦事故发生，不仅铁路部门而且各地方政府都会积极介入事故的处理。

4.西班牙建立完全独立的安全监管机构

在高速铁路安全监管方面，在西班牙铁路法中，明确规定建立铁路监管委员会，监督铁路运输职责，确保国有运营商和私人运营商进行无差异性运输。但是，由于欧盟指令并没有明确规定铁路监管机构必须作为一个独立的部门，而且在最初的西班牙铁路法中对此也没有做出明确规定，因而铁路监管委员会与能源或通信监管委员会不同，在很长一段时期，它只是发展部的一个内部部门，其独立性较小。而在2005年，西班牙政府出台一项新的竞争性政策，建立了真正独立于发展部之外的铁路监管机构。

（二）高铁安全技术规范

1.检验检测

（1）法国立法确立完善的预测报警系统

法国TGV高速列车30年来在其自身的铁路线上未出现过一起人员死亡事故，其安全性与铁路系统完善的监测报警系统分不开。比如，巴黎至中部工业城市里昂的高速铁路线全线无平交道口和隧道。铁路沿线不设置任何单独的行车信号，而是采用自动安全信号系统，司机可通过轨道传导的低频电流探测前方道路状况。驾驶室和控制中心之间有一套不间断的无线电通信系统，保障列车的高速与安全。此外，车内还设有旅客报警系统、防范司机打瞌睡的监视器、火灾报警系统、道路灾情报警系统等。

（2）韩国立法找准症结，制定针对性强的安全规范

2011年以来，KTX高铁系统发生技术故障事故总计11起，因此被戏称为“事故铁”。韩国政府近日给KTX高速列车系统加设一套新安全管理措施：对现有所有列车进行安全检查，悉数更换所有列车的“问题零部件”。政府同时准备成立一个“维护操作组”，监督检查韩国铁路系统。

2.特殊防护措施

（1）日本强化事前预防措施，确保高铁安全运行

为了预防和应对可能发生的高速铁路安全事故，日本高速铁路系统从地面设施、轨道建设到车辆和设备的维护检修系统均采取了一系列特殊防护措施，确保新干线保持最好状态。

在地面防护方面，为避免闲人进入新干线，有碍高速列车运行，在线路两侧，设置了金属防护网柱，及警示标牌。每隔500米设l门，平时上锁，钥匙由专人保管。如需进入线路，必须办理有关手续，并须佩带专门的臂章及护帽；在公路跨越新干线或与新干线并行处，设置了防止汽车翻落的防护工程，或在既有铁路上铺设防脱护轨。；沿线每250米、站台每50米，设列车防护开关，以备线路异常或有障碍物，或站台上有乘客跌落时，及时通过自动信号设备使列车停车。

在列车自身防护方面，列车全部采用不燃或阻燃材料制造。每节车上装有热、烟检测器，火警报警开关。每节车厢均可与司机通话。驾驶室装有可监视列车运行状态和车上机械工作状态的监视装置，以便于司机及时发现异常，采取措施。驾驶台上设有接地保护开关，一旦出现紧急情况，操作开关，可使障碍点周围25公里范围内上、下行接触网断电，使该范围内列车停车。

（2）德国事故后全面检查，出台安全统一管理措施

1998年艾雪德事故[1]事发后第二天，德铁降低了全线高速列车的时速，并全面检查安全性，随后按照联邦铁路局的要求，停运所有同型号列车，对其进行超声波安全检测。