新安全生产法修订的背景介绍

作者:苏雅琴 来源:中国安全生产报社 点击:  评论: 更新日期:2014年09月18日

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 “法者,天下之程式也,万事之仪表也。”前不久,十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《安全生产法》的决定。这是我国安全生产法制建设的又一重要成果,揭开了依法治安的新篇章。

习近平总书记强调,凡属重大改革都要于法有据。依法治国,无疑是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。一个历史时期有一个历史时期的任务,适逢全面深化改革、广泛展开反腐败纵深推进之际,把以人为本、安全发展作为基本理念的新《安全生产法》,必将在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中推动安全生产法治进入新的时代。

第一部分   修法,时代所必需

任何法律都是时代的产物。

2002629,《安全生产法》经九届全国人大常委会第二十八次审议通过,同年111日起正式施行。当时正值我国安全监管监察体制建立之初。“它结束了我国建国几十年以来缺少安全生产领域综合大法的历史。”国务院参事室特约研究员、国家安全监管总局发言人黄毅说。

而当时媒体的普遍表述是:“这是我国安全生产法制建设的里程碑”、“它开创了我国安全生产法制工作新时代”、“标志着我国安全生产工作开始全面纳入法制化轨道。”      

《安全生产法》的颁布实施,的确对我国安全生产工作起到了巨大的推动作用。在当年参与制定该法的国务院法制办财经司副司长张要波看来,这部法提高了安全生产工作地位,增强了全社会的安全生产意识,有力地巩固了安全监管监察体制。从2003年起,我国安全生产事故总量出现拐点,安全生产形势实现持续稳定好转。

然而,随着我国治国理政理念的不断变化、经济社会发展的不断变迁,随着安全生产工作实践的步步推进,这部曾经开创了时代的法律,日益显现出在制度设计上的种种缺陷。

黄毅告诉记者,当时为适应社会主义市场经济体制要求,适应国家安全监管监察体制建立要求,安全生产领域必需一部大法,否则何谈建立安全生产法制秩序?然而,由于当时社会主义市场经济体制、安全监管体制都处初创时期、探索初期,这时候出台的法律仍带有计划经济体制下的痕迹,一些实践中尚未明确的东西法律中表述含糊。

“其实,从某种意义上讲,当时出台的《安全生产法》,是一部完全管制法制模式的法律,更加强调安全生产监督管理,而对企业主体安全生产责任强调不够。这就必将导致政府监管职责过大、责任也过大,企业违法成本过低、自主守法意识也过低,难免出现监管能力不足、难以有效遏制违法违规生产行为等问题。”全国人大常委、全国人大环资委委员、中国安全生产科学研究院副院长张兴凯说。

2013年发生在吉林省吉煤集团的“329特别重大瓦斯爆炸事故,给了人们重重一击。在329已死亡36人后,由于井下情况复杂随时可能再次爆炸,国家安全监管总局和吉林省政府三令五申禁止一切人员下井。然而,为了保护矿井、保护财产,企业负责人无视禁令,偷偷带领人员下井打密闭,结果因再次爆炸,又致17人丧生。

“人没了发展还有什么意义。”针对一起不该发生的事故,《人民日报》就曾发表了一篇以此为标题的评论,称”我们要安全发展,不要血淋淋的发展”。

如今,我国的市场经济体制改革进入了攻坚期和深水区,党和国家的发展观发生了巨大变化,确立了以人为本的科学发展观,人们对安全生产的认识实现了从安全生产到安全发展、再到实施安全发展战略的飞跃。尤其是党的十八大以后,习近平总书记多次提出,安全生产“人命关天,发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”

而经过十多年的实践,安全生产领域的诸多关系逐渐理顺,安全生产监管监察体制基本建立,安全生产法制建设不断加快,安全生产责任体系不断健全,尤其是,诸多正确、有效的政策措施、工作实践中行之有效的做法,需要通过立法将其规范化、制度化。

此外,有法不依、执法不严的问题,在实践中表现非常严重,导致非法违法行为屡禁不止。在20055月至6月全国人大常委会组织对全国10个省(市、区)《安全生产法》执法情况进行检查后,“刀不快,腰不硬”的问题被首次一针见血地提出,这“刀不快”指的就是法律制裁不严、企业违法成本低下,“腰不硬”指的是监管者执法地位不高、执法手段缺乏。就是这次大范围的检查,成为修改《安全生产法》的发端。

然而,修改《安全生产法》被正式列入修法议程、纳入修法计划,还在6年之后。2011727,国务院第165次常务会议决定:加快修改《安全生产法》,进一步明确责任,加大对违法行为的惩处力度。在此之前几天,我国连续发生京珠高速公路“722”特别重大客车燃烧事故和723甬温线特别重大铁路交通事故,共致81人死亡。

之后,修法步伐明显加快。201112月,国家安全监管总局向国务院报送修正案(送审稿)。201264,修正案(征求意见稿)在国务院法制办政府网站上公开向社会公众征求意见。20131031,十二届全国人大常委会将修改《安全生产法》列入本届常委会立法规划第一类项目。2014115,国务院常务会议审议并通过《安全生产法》修正案草案。2014225,全国人大常委会第一次审议修正案(草案)》。831,全国人大常委会第二次审议表决通过。

 “如果说《安全生产法》的制定是十年铸剑的过程,那么其修改就是十年炼剑的成果,十分不易。”既见证了《安全生产法》的制定,也是《安全生产法》修改的主要参与者的张兴凯常委说。

第二部分   生命,修法之根本

按照《立法法》的规定,法律的修改工作一般要经过三审,但《安全生产法》的修改经过二审便通过,且改动幅度相对较大。原法共97条,修改后共114条。新增17条,修改59条,新增和修改的条数占了一大半。

为啥变化大,通过却很顺利?从2008年担任全国人大常委以来,就一直深度参与《安全生产法》修改工作的张兴凯告诉记者,这一方面说明修法的前期准备工作做得充分,另一方面也说明,该法的修改得到了党中央、全国人大、国务院的高度重视和全社会强烈的、广泛的共识。他回忆,就全国人大而言,整个审议过程中无人对新确立的安全生产方针、格局提出异议,有的只是提出更严格、更完善、更有操作性的意见和建议,“以人为本、安全发展已成为共识”。

以人为本,安全发展。

明确将“以人为本,坚持安全发展”作为安全生产工作的基本理念,被公认为此次《安全生产法》修改的最大亮点。安全生产的终极目标是为了人,把保护人的生命安全放在最重要的位置,是安全生产工作的根本,也是立法、修法之根本。

在黄毅看来,将“以人为本”、“安全发展”写入《安全生产法》,将“安全生产监督管理”、“安全生产管理”改为“安全生产工作”,将“促进经济发展”改为“促进经济社会持续健康发展”,都说明,安全生产立法理念已然改变,安全生产工作层次得到大大提升,它不再局限于安全生产领域,也不再是经济发展的附属品,更是社会管理、社会建设的范畴。这暗含着安全生产是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,安全生产工作已纳入国家经济和社会发展的大格局;暗含着发展必须以安全为基本前提和保障,绝不能以牺牲人的生命为代价的“红线”观;暗含着“立党为公、执政为民”的理念;暗含着党的群众路线教育的实际意义。等等。

“字词的细微变化,体现了党的十八大和十八届三中全会关于法治建设的新要求,即从管理走向治理,全面推进国家治理体系和治理能力现代化。”在国家安全监管总局政策法规司司长支同祥看来,就是这一立法理念的改变,带动了安全生产基本方针、工作机制、主要制度、法律责任的提升和发展。修改后的《安全生产法》中与此相呼应的内容还有很多,如进一步完善安全生产工作方针,创新安全生产工作机制。第八条还强调:“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划,并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接。”

安全之道,始于责任。

预防是安全生产工作的重心,怎么做到预防?落实责任是灵魂。安全措施落实不到位是事故发生的普遍原因,如何落实到位?还是落实责任。将“责任”二字大书特书,织起安全生产的高压线,是此次修改《安全生产法》的又一亮点。

该法第三条明确规定:“强化和落实生产经营单位的主体责任,建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”,并且在其他修改的条文中,细化和突出了工会、政府、部门、协会、企业、保险、媒体等社会各方力量在安全生产工作中的职责。

做好安全生产工作,落实生产经营单位主体责任是根本。记者发现,新增的17条中,有9条直接关联到生产经营单位及其人员。全法114条中,71条直接关联到生产经营单位及其人员。

支同祥认为,修改后的《安全生产法》把发挥生产经营单位主体责任作为一项重要内容,作出了四个方面的重要规定:一是明确委托专业服务机构提供安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍然由本单位负责;二是明确生产经营单位的安全生产责任制的内容,规定生产经营单位应当建立相应的机制,加强对安全生产责任制落实情况的监督考核;三是明确生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责。四是规定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前,由建设单位负责组织对安全设施进行验收。

此外,在现行《安全生产法》的大框架基础上,修改后的《安全生产法》提出了一些具体的规定。例如,增加了企业应当按规定提取和使用安全生产费用,明确企业应当建立安全生产教育和培训档案,规定企业要建立隐患排查治理制度,被派遣劳动者享有本法规定的从业人员的权利,等等。

“隐患排查治理究竟是谁的事?过去一些地方政府往往代替企业查隐患,导致安全管理出现很大问题。这次予以了明确。劳动制度改革后我国出现大量劳务派遣人员,这些人员谁来培训也是困扰我们的一个大问题,这次也予以了解决。”邬燕云说,监管者通过规定企业生产的内部细节来进行安全管控,从而引导企业落实主体责任。

还有一个经常被忽视的重要层面,这就是企业安全生产标准化。没有标准,企业无所适从,政府无从监管。作为《安全生产法》修改工作的主要参与者,国务院法制办财政金融法制司副司长张要波认为,只有实现了标准化,安全生产工作才算真正步入了正轨,安全监管的效率才能得到真正地提升。

依法治安,重典治乱。

 “理不直、气不壮”、“刀不快,腰不硬”之所以形象,只因其真实描述了多年来安全监管部门执法地位的尴尬。令业内人士欢欣鼓舞的是,修改后的《安全生产法》不仅进一步明确了安全监管部门的执法地位,并在赋予其强有力的执法手段上,有重大突破。

该法明确:各级安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门作为执法部门,依法开展安全生产行政执法工作,对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。

“以前的《安全生产法》对安监部门的执法地位规定得比较含糊,不解渴,修改后的《安全生产法》进了一大步。”黄毅说,由于法律表述的含糊,导致一些地方安监部门执法地位尴尬,有的地方甚至未把安监部门作为执法部门对待,有时想配置执法车辆都很难。此外,乡、镇人民政府承担了大量的安全生产监管工作,但以前的法律对其职责一直未予明确,这次首次规定了乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构的安全生产监督管理职责。有媒体形容得恰如其分:把离企业最近的乡镇纳入监管体系,让猫守在老鼠洞口。

由于缺乏强有力的执法手段,企业目中无法、肆无忌惮,非法违法行为屡禁不止,执法文书得不到落实,成为废纸一张的现象,在现实中并不少见,甚至因隐患迟迟得不到消除,导致重特大事故发生。

20111110,云南曲靖市师宗县私庄煤矿发生煤与瓦斯突出事故,43人死亡。事发前,该矿安全生产许可证、采矿许可证、煤炭生产许可证先后被暂扣或过期,被有关部门责令停产,但该矿拒不执行指令,擅自违法组织生产,导致恶性事故发生。

以后这样的情况也许会越来越鲜见。修改后的《安全生产法》规定,对存在重大隐患,拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施设备等决定的生产经营单位,有发生事故的现实危险的,负有安全生产监管职责的部门可采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施,直至决定得到执行。

“这条规定给了有关部门一定的强制执行手段。”张要波告诉记者,按照《行政强制法》的规定,除法律有明确规定外,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行,但申请程序复杂,拖延时间较长,但在事故很可能一触即发的紧急情况下,有必要直接赋予监管部门一定的应急处置手段,防止严重后果的发生。

此外,该法扩大了负有安全生产监管职责部门的查封扣押权,增加规定可以查封、扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品,以及可以查封违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所。这同样对及时解决违法问题、恢复秩序意义重大。

事前要预防,事后要严惩!20143月,《安全生产法》修正草案一审稿向社会公布征求意见时,收到了公众提出的7000多条意见,其中不少意见提出要加大对违法行为的处罚力度。对违法行为的惩处和威慑力度明显不够,难以适应实际需要,已成为全社会共识。

该法被认为是一部“长了利齿”、“装了铁臂”的法律,对安全生产违法违规行为施以重拳。这一点贯穿于整个“法律责任”一章。

一是堵塞漏洞,对应于处罚的所有违法行为,都规定了明确的法律责任。

二是较大幅度地加重了处罚力度,尤其是提高了罚款数额,增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定。

对比《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493)和修改后的《安全生产法》,很容易得出结论:凡发生事故,对负有责任的生产经营单位,罚款的“起步价”从原来的10万元提高至20万元,“封顶价”从原来的500万元翻番至2000万元。“目前所有法律中直接规定的罚款数额,这个数字应该是最高的。”张要波表示。

该法对企业责任人处以更严格的处罚,一旦因未履行职责导致事故发生,除被降级、撤职外,还将被处其一年年收入30%100%的罚款,构成犯罪的还将被追究刑责。尤其值得一提的是,规定生产经营单位的主要负责人对重大、特别重大生产安全事故负有责任的,“终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人”。

三是针对实践中一些企业特别是上市公司“不怕罚款怕曝光”的情况,实行“黑名单”制度,规定监管部门应当建立安全生产违法行为信息库,记录生产经营单位的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的,可以向社会公示并通报行业主管部门以及投资、国土、证券监管等部门和有关金融机构。

多位参与修改该法的专家表示,只有这样规定,才能触动企业责任人的灵魂,才能让他们明白,能最大限度维护企业利益的方式,是安全生产。

一方面,法律要通过强化事前预防和控制,努力消除不安全因素;另一方面,要通过重拳出击,让企业不敢出事、不能出事、出不起事,进而倒逼企业切实认真履行安全生产主体责任。

“法律的强制性正在于其严厉性。依法治安,重典治乱,在最宝贵的生命面前,这句话永远不过时。”邬燕云说。

第三部分  治乱,需法之必行

修改后的《安全生产法》亮点很多,这里难以尽言。通观全法,不难看出,几条思想贯穿始终,即落实企业责任是根本,强化政府监管是关键,严格责任追究是保障。而这些,无一不指向保障人的生命安全。这正是人民群众最关心、最直接、最现实的利益。

 今日利剑在手,能否缚住苍龙?

古语说“非知之难,行之惟难;非行之难,终之斯难”。社会主义法制的核心内容是依法治国,即“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,最终还是依法办事。但实际上,有法不依、执法不严仍是我们安全生产法制建设中最突出的、最严重的问题。这正是《安全生产法》修改后,人们最关注、最担心的问题。

黄毅认为,从深层次原因看,由于我国有着几千年的封建制度历史,给我们留下了“人治”的思想,而安全生产法治建设需要的是“法治”。因此,“人治”观念作祟,加上执法环境和执法水平的不适应,导致出现有法不依的问题。要实现从“人治”向“法治”转变,还需要长期做好艰苦细致的工作。

他认为,当前除抓紧依照修改后的《安全生产法》,进一步健全完善配套的法规标准外,要将宣传普及《安全生产法》作为当前及今后一个时期安全生产工作的一件大事,大讲特讲,讲深讲透,形成全社会学新法、说新法、用新法的浓厚氛围。但最核心的一条是,一定要抓住契机,大力加强安全生产法制宣传教育,强化全社会的安全生产法律意识和法律知识,在民众头脑中牢固树立“违犯《刑法》是违法,违犯《安全生产法》也是违法”的思想,真正把依法治理的法治思维变成依法办事的具体行为。

支同祥也认为,要坚持两手抓。一方面要抓紧制定配套法规标准,例如重大事故隐患判定标准,严重危及生产安全的工艺、设备目录,涉及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备、矿山井下特种设备目录,以及维护劳务派遣人员的安全生产权利、推行安全生产责任保险的具体办法等。另一方面要做好安全生产“综合治理”这篇大文章,顺应党和人民对安全生产的新要求和新期待,通过“以人为本、生命至上”的安全生产价值观凝聚社会共识,从而调动更多的行政资源、立法资源、社会资源和其他各类资源投入到安全生产工作中来,形成全社会关注安全、关爱生命的强大合力。   

张兴凯认为,进一步营造有利于安全生产的执法环境非常重要。因为我们的执法不是在真空中,而是在开放的环境中。安全生产工作是一个综合性的系统工程,各方都处于同一个大系统之中,只有密切配合,才能确保安全系统的运行顺畅。《安全生产法》对各方关系都做了新调整,详尽、严格规定了各方职责,为各方履职尽责奠定了强硬的法律基础。这就需要相关方面的统筹协调,形成合力。在他看来,如果得到社会各方面的支持和配合,良好的执法环境就自然而然形成。

法律的完善,并不代表法治的施行。法律的生命在于实施,法治的目标,在于良政和善治的实现。中共中央政治局会议决定今年10月在北京召开十八届四中全会,会议议程是研究全面推进依法治国重大问题,这给我们贯彻落实《安全生产法》带来了新的机遇。如何变“纸面上的法律”为“行动中的法律”,进一步运用法治思维和法治方式践行以人为本、安全发展的理念,为保障人民群众生命财产安全、早日实现中国梦做出新的更大的贡献,全社会对此充满期待。

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