摘 要：近几年来，各类食品安全事件发生频繁，食品安全问题更是层出不穷。如何确保老百姓的食品安全，已成为政府创新社会管理中必须解决的一个重要民生问题。本文从社会管理创新角度客观分析我国现阶段食品安全管理中存在的主要问题，进而提出加强食品安全管理的建议。
关 键 词：食品；食品安全；社会管理
中图分类号：ｃ９１６．１ 文献标识码：ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００４１－０４
收稿日期：２０１２－０１－０８
作者简介：刘霞（１９７５—），女，山东烟台人，中共烟台市委党校行政管理教研室副教授，公共管理学硕士，研究方向为公共管理学。
基金项目：本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的子课题，项目编号：２０１１ｋｒｇｂ３０５６。
经过３０多年的改革开放，我国已成为世界第二大经济体，人们对食物的需求，已经从吃饱、吃好转向健康、安全，对食品安全性的要求也越来越高。随着“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等事件的曝光，食品安全已成为影响我国改革发展稳定大局的重要民生问题。引起了各级党委、政府和社会各界的高度关注，已成为加强和创新社会管理的重要内容和一项基本任务。在新形势下，如何通过加强和创新社会管理，提高食品安全保障水平，已成为当下政府必须着力解决的重要课题。
一、食品安全与加强食品安全管理的现实意义
（一）食品安全的界定
食品是人类维持生命活动所需要的营养。《中华人民共和国食品安全法》中将食品定义为：各种可以供人使用或者是饮用的成品和原料，也包括传统适用中既是食品又是药品的物品。［１］食品安全的概念是随着人类对环境与自身的认识不断变化而变化的，是一个永无止境的课题。进入２１世纪后，食品安全与人类的生活更是紧密相连，因此而成为社会各界关注的热点问题之一。本文中的食品安全概念指的是食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制性的标准和要求，不存在威胁或损害消费者人体健康的有害有毒物质。这一定义有两层含义：其一，表明了安全与否的标准是看该食品是否符合国家对食品的强制性要求；其二，表明了该食品是否对人体造成了现实的损害，或存在潜在的隐患。［２］（ｐ１２１）
基于以上认识，食品安全管理是指政府有关监管部门及社会各种力量对食品是否安全而进行的监督与管理活动。
（二）加强食品安全管理的现实意义
国以民为本，民以食为天，食以安为先。加强食品安全管理既是全面建设小康社会的关键环节，也是转变经济发展方式的必然要求，还是创新社会管理、维护社会和谐稳定的重要内容。
⒈加强食品安全管理是社会管理创新的重要内容。食品安全涉及千家万户，不仅与群众生活联系紧密，甚至会影响到中华民族的人口素质。如我国台湾地区使用的“塑化剂”出现了问题，在多年后才被发现 ，影响了几代人的身体健康。因此，食品安全要上升到社会管理创新的高度来抓。我国在“十二五”规划中将“保障食品药品安全”列为公共安全体系建设的首要任务。这一重大决策和部署明确了食品药品监管在社会管理中的特殊地位和重要作用。
⒉加强食品安全管理是构建和谐社会的重要组成部分。食品安全问题是一个重大的民生问题。食品安全管理关系着人们的生命健康，关系着经济的健康发展和社会的和谐稳定，是构建和谐社会的重要组成部分。加强食品安全管理，保证食品安全，有利于提高民众的生存、生活和生命质量，有利于实现人与社会的和谐，有利于为构建社会主义和谐社会提供安全的物质基础。
⒊加强食品安全管理是维护社会稳定的必然要求。加强食品安全管理不仅是解决公众吃得好、吃得安全的问题，更是维护社会稳定的必然要求。食品安全问题解决得如何，反映的是一个政府的执政理念、执政能力和执政水平，是对各级政府的一个严峻考验。当普通百姓得不到基本的食品安全保障的时候，社会矛盾必然会集中爆发。
二、当前我国食品安全管理中存在的主要问题
我国经济飞速发展，取得了举世瞩目的成就。同时我们也看到，食品安全问题在这一时期比较集中、突出地暴露出来。处于这样一个食品安全风险易发期，食品安全管理同样也面临着诸多的问题。
（一）食品安全的社会管理机制不够健全
当发生食品安全问题时，现代社会的管理机制有两种：一是行使公权力，即启动国家公共安全保障机制，由国家行政机关对食品生产交易市场采取行政干预，追究制售者的行政责任，吊销执照、罚款等措施；二是行使私权利，即由受害人直接或通过诉讼的方式向有害食品制售者提出民事损害赔偿的请求。目前，就我们国家的情况来看，解决食品安全问题，偏重于第一种机制。不少监管部门也偏重于公权力的行使，往往采用运动式执法、驱赶式执法。这种偏重于行使公权力的机制，一方面，导致政府机构以及行政成本的增加，公权力不断膨胀，为公权力寻租提供了可能。另一方面，仅靠公权力的震慑力，并不能从根本上解决食品安全问题。震慑不是社会管理最有效的方法，一旦震慑力有所松懈，食品安全问题又会在那些监管薄弱的地方卷土重来。
（二）食品安全的分段监管模式不够完善
目前，在国家层面上主要有三种基本的组织结构类型。一是由多个部门负责的多部门监管体制，二是由一个部门负责的单一部门监管体制，三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。而 世界发达国家一般都实行单一部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制。［３］我们国家采取的是多部门分段联合监管的模式，部门众多，主要有农业、质检、工商、卫生、食品药品监督管理等部门。［４］这种分段监管模式虽然有助于督促相关部门各司其职，避免出现“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：多头监管，职能交叉，监管部门之间既存在重复监管也存在监管盲区。在２００９年颁布的《中华人民共和国食品安全法》中，对相关监管部门在各个环节的责任，定义仍然非常模糊。条块分割、多头管理的机制导致食品安全的相关规定难以落实。技术监督管理部门、食品卫生管理部门、卫生行政主管部门以及工商行政管理部门各自为政，导致了当食品安全成为公共事件之后才引起关注。
（三）政府职能转变不够，对食品安全管理缺位
目前，地方机构改革滞后于食品安全相关法律，致使相关职能部门依法履职存在一定的困难。政府社会管理职能长期错位、弱化，造成了对食品安全管理的缺位。政府虽然设有食品安全委员会，但是未能按照职责进行经常性的协调指导。各部门虽然已经明确了监管责任，但是由于职能调整衔接没有及时到位，导致了监管盲点和重复执法现象的出现。有的政府部门缺乏责任意识，不作为，出现问题则互相推诿。比如：对初级农产品的分散生产、食品运输和储存，超市做现买现卖食品，以及有生产行为、经营行为，还能提供餐饮服务的企业、小作坊、小杂货店、流动小摊点等，因监管主体责任不明确，导致了食品安全管理出现缺位的现象的出现。
（四）“三小”企业数量巨大，成为食品安全管理的难点
我国食品工业的一个重要特点是以中、小型企业为主，小作坊、小摊贩、小餐饮数量巨大。目前，我国有食品生产加工单位４４．８万家，其中８０％为１０人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约３２３万家，有证餐饮单位约２１０万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数。［５］面对数量众多的“三小”企业，食品安全管理容易出现监管盲区。一方面，“三小”企业负担不起高昂的检测费用，而使之游离在监控范围之外；另一方面，有关小作坊和食品摊贩管理办法等食品安全配套法规尚未出台，“三小”企业的准入门槛过高，因此，使新开办、需要换发许可证的小作坊和食品摊贩无法取得相应许可，造成了监管盲区。

（五）食品安全管理的社会力量参与不够
食品安全问题是一个涉及多方面的综合性问题，要解决这一问题，不能仅靠政府部门，企业、社会组织、公众、媒体等各方力量都应参与到食品安全管理中。目前，这种管理主体的多元化目标远未实现。首先，食品生产经营企业社会责任意识缺乏。一些食品生产经营者唯利是图，置法律、道德和人民群众的生命健康于不顾，生产加工有毒有害食品。其次，行业协会等社会组织作用发挥不明显。目前，我国食品行业的各种协会并不少，如在奶业方面，就有１９８２年成立的由农业部主管的中国奶业协会，１９９４年成立的由国家发展改革委员会和轻工业联合会指导的中国乳制品工业协会，但是他们对于行业自律发挥的作用却十分有限。最后，社会公众也未积极参与到食品安全管理当中。据２００８年中国社会科学研究所进行的调查显示：当买到假冒伪劣产品，使生产、生活受到损失的情况发生时，多数民众采取的策略是“无可奈何，只好忍了”和“没有采取任何办法”。［６］（ｐ９）