对交通安全监管工作的认识和建议

作者:张可信 来源:安全管理网 点击:  评论: 更新日期:2009年08月15日

 要:本文从分析交通安全监管面临的形势和任务入手,论证了交通安全监管具有政府监督管理的性质,并提出了相关的对策建议,旨在解答交通安全监管工作该谁做、如何做的问题。

关键词:安全 监管 认识 建议
 
随着安全生产“一岗双责”制度的落实,以及对安全生产重要性认识的提高,各级领导和安全管理人员做好安全工作的自觉性显著增强、力度越来越大,但同时也感到来自安全的压力越来越大。以交通安全监管工作为例,通常是唯恐“监管不到位”而把安全责任无限放大,生怕被以“监管不力”之故被问责。由于安全监管要求高、任务重、责任大,虽然投入了大量的人力和财力,但难以看到明显成绩,往往吃力不讨好,招致了个别同志的误解和怨言。如何理清政府和政府所属的安监部门、行业管理部门在安全监管方面的职责和关系,明晰交通安全监管工作“该谁做?”“如何做?”的问题,笔者谈几点粗浅的认识,以供同行们共同探讨。
一、交通安全监管面临的形势和任务
党的十六届五中全会从贯彻落实“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观要求出发,进一步明确了安全生产的重要地位,提出了安全发展观,把安全发展纳入社会主义现代化建设的总体战略和经济社会发展的总体布局,为安全生产工作提供了强有力的政治保障。胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习会上的重要讲话指出:各级党委和政府要牢固树立以人为本的观念,关注安全、关爱生命,进一步认识做好安全工作的极端重要性,坚持不懈地把安全生产工作抓细抓实抓好。人的生命是宝贵的,我们是社会主义国家,我们的发展不能以牺牲精神文明为代价,不能以牺牲生态环境为代价,更不能以牺牲人的生命为代价。胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习会上的重要讲话、温家宝总理在全国安全生产工作会议上的讲话和《政府工作报告》中的相关论述,全面系统地阐述了安全生产的重要意义、指导原则和方针政策,明确了今后的目标和任务。近几年来,党和国家进一步健全完善了安全生产方针政策和法律法规,并从体制、机制、规划、投入等方面,采取了一系列举措加强安全生产;各级党委政府高度重视,加强领导、落实责任;各重点企业和广大生产经营单位依法依规、履行职责;社会各界关注支持、参与监督。经过努力,安全生产的理论、法律、政策体系得到建立和形成,安全监管体制机制不断健全完善,安全生产状况趋于稳定好转。但是,由于受生产力发展水平较低、基础薄弱、从业人员素质参差不齐等因素的影响,加上一些地方和单位重视不够,监管和防范不到位,造成目前我国安全生产形势依然严峻。突出表现在重特大事故多发势头没有得到有效遏制,事故致人死亡总量始终在10万人左右徘徊,而交通事故死亡人数约占80%。有关资料显示,我国汽车保有量约占全球的2%,而事故死亡人数竟占全世界的20%,与发达国家相比,差距巨大。因此,做好交通安全监管,防范事故发生,具有十分重要的意义。
目前,各级交通主管部门普遍设置了安全监管机构,统筹协调交通行业的安全监管工作,职责范围大致分为五个方面:一是水上交通安全监督管理。具体由海事部门负责实施,有《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律、法规的明确授权;二是港口安全监督管理。具体由港口行政管理部门依据《港口法》负责港口基础设施和安全设施的建设、维护和管理,并对港口装卸作业进行安全监管;三是道路运输安全监管。具体由运政管理机构负责实施,从运输主体的市场准入、从业人员的资格许可、车辆技术状况检测、客货运输站场管理等方面实施“三把关一监督”;四是交通基础设施安全监管。即公路、航道“安保工程”,包括公路、桥梁、安全标志、标线,航道、船闸、航标等为车辆、船舶服务的设施,需要公路、航道部门管理维护,使之处于安全、良好的技术状态,保障水、陆交通动脉的安全畅通;五是交通工程建设安全监管。按照“国务院第393号令”《建设工程安全生产管理条例》规定,交通部门一般委托工程质量监督或工程管理等内设机构对本行业的工程建设安全进行监督管理。从以上五个方面不难看出:首先是交通安全监管范围广,仅在现有交通体制之下(不包括铁路运输安全、航空运输安全和管道运输安全)就有五个方面的监管内容;其次是交通安全监管任务重,交通行业是经济社会发展的先导性产业,与人民群众的生产、生活息息相关,用点多线长、面广量大来形容毫不过分;再者是交通安全监管难度大,虽然同属于交通行业,但公路运输、水路运输、工程建设属于不同的学科和专业,对安全监管人员的业务素质要求较高。
二、交通安全监管的法律依据和性质 
目前,我国确立了“政府统一领导、部门依法监督、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”的安全生产工作格局。这里的依法监督是指政府的有关职能部门、组织对生产经营单位安全生产工作的监督管理,从体制上来说实行的是综合监管与行业监督相结合、国家监察与地方监管相结合、政府监督与其他监督相结合的监管模式。《安全生产法》第九条明确规定:“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关安全生产工作实施监督管理。”其中,第二款所称的有关部门是指县级以上地方各级人民政府安全生产综合监督管理部门(即安监部门)以外的负责专项安全生产监督管理的部门,通常是指公安、交通、铁路、建设、质检等部门、机构。按照有关法律、法规和国务院的“三定”方案的规定,交通运输部负责全国道路水运工程建设安全、运输企业安全和水上交通安全的监督管理工作。由此可见,交通安全监管工作是各级交通主管部门的法定职责,做好交通安全监管工作,防范交通事故发生,是各级交通主管部门义不容辞的义务。有个别同志曾有误解,认为安全工作是政府的事,是安监部门的事,交通部门管安全是多此一举。这种观点的错误在于忽视了一个基本事实,即各级人民政府的交通主管部门,都是同级人民政府的组成部分,其所从事的工作就是政府的工作。所以,各级交通主管部门所做的交通安全监管工作是政府监督管理的一部分,只不过政府综合监督管理负责解决各行各业安全生产工作中存在的普遍性、共性问题,而专项监督管理(如交通安全监督管理)负责解决某一方面或者行业(如交通行业)安全生产工作中的特殊性、个性问题。安全生产综合监督管理部门对安全生产专项监督管理部门的工作进行指导、协调和监督,不能取代有关职能部门对本行业实施安全生产监督管理的具体工作。因此,交通安全监督管理工作是由有关法律、法规授权的政府监督管理行为,与政府安全综合监督管理部门的工作性质一样具有权威性、强制性和普遍约束性的基本特征。
三、交通安全监管的对策和建议 
以上论述,明确了交通安全监管的性质和任务,解决了交通安全监管工作该谁做的问题,那么如何做好交通安全监管工作呢?依据有关行政法律、法规,笔者认为应从以下三个方面着手:一是严把行政许可关,确保不符合安全资质条件的经营者一律不得进入交通运输和建设市场。二是加强许可后的安全监管,发现经营者自身条件发生变化,已不符合当初的许可条件,经限期整改无效的,应及时撤销行政许可。三是加强市场监管,查处违法行为,维护市场秩序,消除事故隐患。结合当前交通安全监管的现状,笔者建议要具体做好以下工作:
(一)加快立法步伐,理顺管理体制。
我国的安全生产立法工作起步较晚,直到2002年才颁布了《安全生产法》。早期实施的一些有关安全生产的单项法律、法规,随着我国经济社会的发展,许多条款已不能适应当前工作的需要,甚至有些方面还存在着法律的空白,给安全监管造成了无法可依的尴尬。以交通部门所属的道路运政管理机构为例,承担着道路运输企业、客货运输站场、驾驶员培训机构、汽车维修与检测企业的安全监管任务,但现有的《道路运输管理条例》偏重于对运输经营者取得经营资格条件的界定,而对应符合的安全条件,缺少专门的条款规定。这就使得执法人员在安全监管的过程中,发现安全隐患,只能以下发隐患整改通知书的形式督促整改,而对于拒绝、拖延整改的运输业主,没有任何强制性处罚、处理的依据。因此,建议对《安全生产违法行为行政处罚办法》进行修订,由国务院作为行政法规颁布,将第二条第一款修改为:“县级以上人民政府安全生产监督管理部门以及负有安全生产监督管理职责的有关部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为(以下统称安全生产违法行为)实施行政处罚,适用本办法”。
此外,道路运输安全监管涉及到公安、交通、建设、农机、质检等多个部门,体制不顺,职权交叉,重复装备,重复执法,增加了行政成本,降低了管理效能。部门立法的弊端,都在强调自身的重要性,以致遇事扯皮、相互牵制。公安、交通等五部委《预防道路交通事故“五整顿”“三加强”实施意见》对各部门在道路交通安全监管工作中的职责做了界定,但从内容到效力层次上仍显不足。道路交通运输安全监督管理是一个复杂的系统工程,不能人为进行分割,应根据大部制改革的需要,进行管理体制改革和立法,改变目前多头管理的状况,发挥交通部门在人、车、路管理上的技术优势,完善道路交通管理体制。
(二)倡导安全文化,提高安全意识。
安全生产的参与主体是人,人们对于安全生产的思想认识程度和主观努力是安全生产的决定因素。因此,倡导安全文化,提高安全意识是安全生产工作的治本之策。进入21世纪以来,党和政府对安全生产的重视程度越来越高,安全投入越来越大,安全事故问责越来越严厉,各级领导对安全生产工作都是高度重视。但是落实到具体的安全生产工作,又多是说起来重要,忙起来不要。提到安全投入就沉默,对违规现象、安全隐患熟视无睹,其根本原因就是安全价值观错位,存在根深蒂固的官贵民贱意识,甚至以事故赔偿的金额判断人的生命价值,把一个个鲜活的生命看成简单的统计数据,感情的麻木和冷漠,使他们无法真心重视安全生产工作。从另一方面来看,从业人员也没有不重视自己生命的,但每天仍会有人在不顾生命危险,违章冒险作业,是由于盲目心态、惰性心态、侥幸心理在作怪。明明知道车辆超速不安全,仍然要超速,明明知道酒后驾车有危险偏要去违犯,反映的是人们安全意识、安全心理、安全行为方式的缺陷。因此,今后要把安全文化建设摆在重要位置,大力宣传党和国家的安全生产方针政策,普及安全知识,教育全体公民树立正确的安全价值观,要让全社会都来“关爱生命”,要使每个公民把安全生产作为自觉行动。
(三)严格依法监管,深化专项整治。
事故来源于隐患,安全来自于防范。可见治理隐患、防范事故,是安全生产工作的重点。安全生产原则上靠生产经营主体的企业自律,但在目前的经济发展水平下,一味地追求经济效益,而忽视安全生产,仍是大多数企业的通病,因此,政府部门的监督管理就显得尤为重要。作为交通安全监管部门,在实施行业安全监管的过程中,应坚持“谁审批,谁负责”,“谁审核,谁负责”,“谁检验,谁负责”,“谁考试发证,谁负责”的原则。不管是评审资质、批准经营权、审批运力,还是车辆检测、船舶检验、培训考试发证等,凡涉及安全条件、安全标准、安全内容的行政许可,都应按规定严格把关。谁在职责范围内没把住关,谁就必须承担责任。交通部门所属各行政执法机构,在实施执法和管理的过程中,都要把安全放在首位,依照现有的法律、法规和规章严肃执法。当前,要结合全国正在开展的安全生产执法行动,严厉打击非法违法行为,规范经营管理人员和从业人员的安全生产行为。同时针对重要时段,在重点的行业和领域,开展交通安全专项整治,切实整改影响交通安全的突出问题。要围绕当前交通安全隐患的重点,有的放矢地抓好以下整治:一是深化道路交通安全整治,依法严厉打击非法运营、非法载客、超限超载、机动车超速和疲劳驾驶等行为;二是继续深化危险化学品运输专项整治,重点打击非专用车辆从事危险品运输;三是继续推进以排查治理道路危险路段为主要内容的“安保工程”,加快危桥险段的改造步伐;四是深化水上交通安全和渡口渡船专项整治,深入排查治理航运企业、港口企业、水运施工企业和水运船舶的安全隐患。五是深化交通工程施工安全整治,加强对建筑施工企业的安全监管。
(四)加强队伍建设,完善激励机制。 
    监管者自身的素质水平、思想作风,都直接影响着其监管结果。一支政治强、作风正、素质高的安全监管监察队伍,对于做好安全生产监管工作具有重要作用;切实加强安全监管监察队伍建设,也是国家今年“三项建设”的重要内容。现在,安全工程已经成为一门完整的学科,形成了系统的知识体系,安全监管再也不是什么人都可以做好的工作,需要有一定的专业知识、较强的责任意识、无私的奉献精神,以及对人民群众生命财产安全高度负责的真挚情感。因此,加强安全监管队伍建设就是要把那些具有一定业务知识水平、责任心强、敢于坚持原则、乐于奉献的人选拔到安全监管岗位上来,同时,安全监管人员要加强学习,提高认识,更新观念,树立正确的世界观、人生观和价值观,树立爱岗敬业、诚实守信、奉献社会的职业风尚。力求通过培训教育、使安全监管人员熟悉并准确运用有关法律法规,严格执行职业道德规范和交通行政执法纪律,端正执法态度,提高执法水平。此外,要树立正确的安全政绩观,大力弘扬安全也是政绩的理念,改变过去那种安全生产工作没有成绩的错误认识。完善安全生产考核奖惩机制,最大限度地调动广大安全监管人员的工作积极性,引导安全监管人员依法行政、忠于职守,为人民群众生命财产安全负好责、把好关。                        
安全大于天,责任重于泰山。当前全国上下正在开展深入学习实践科学发展观活动,科学发展观的核心就是“以人为本”,从事安全监管工作尤其要坚持“以人为本”,始终把人的生命放在第一位。党和政府对安全生产越来越重视,广大人民群众对安全生产越来越期盼,使我们安全工作者倍感职责神圣、使命光荣。面对繁重的交通安全监督管理任务,我们要有“如履薄冰”的责任感,把安全工作始终摆在更加突出的位置,以科学的管理方法和务实的工作态度,全力以赴抓好安全监管工作,为社会的和谐稳定做出应有的贡献。
(作者系江苏省邳州市交通局安全科科长、注册安全工程师)
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