内容摘要：本文通过新制度主义的进路分析指出，环境问题的根源在于制度的失败，即市场失灵和政府失败；环境问题的出路在于在可持续发展思想的指导下进行制度创新，构建绿色市场机制与可持续的政府政策。

        关键词：环境问题，制度失败，制度创新

        一、环境问题与制度

        （一）制度的重要性

        儿时尚未走四方的我，对祖国大好河山的最初认识是来自李白那壮丽的诗篇。尤其是那句气势磅礴的“黄河之水天上来，奔流到海不复回，”每每读及总有一种难以言说的激动。但当我亲临黄河古老的堤岸，看到的却只是一条缓缓流淌的隘窄水带，心头不禁涌起了一种莫名的愁怅，就像一个浪迹天涯的游子终归故乡，而昔日的田园已是一片荒凉。我想如果李白复生，一定会比我更加忧伤，那曾给他激荡诗情的壮美山川如今已被践踏得满目疮痍。他最衷爱的黄河断流了，曾给他无限遐想的瀑布消失了，山秃了，水臭了，天灰了，还有酸雨，荒漠化，温室效应，臭氧层破坏等层出不穷的环境问题，正一步步将我们曾美丽的家园变成坟墓。更可悲的是，这种威胁不是来自人类的敌对势力，也不是来自自然条件的自然转变，而是来自我们自己，来自我们自己的狂妄与无知。痛定思痛，广大有识之士做为社会的良知开始尝试拷问人类那贪婪的灵魂，试图找出环境问题[1]的根源并纠正之。伴随着人们的努力，环境问题的众多病因被逐渐地发现，有政治因素、经济因素、技术因素、伦理因素、历史因素等等。这些因素无疑都是存在的，它们的发现对“治疗”环境问题也起到了很大的作用。但本文认为这些病因都不是主要的，因为现代法治社会是“通过法律控制的社会”，这些因素对人们的行为只有有限的影响，起决定性作用的是国家制定的法律制度。环境问题之所以产生，源于人们不合理的生产和消费行为，而人的不合理行为之所以产生，根源于我们的制度没有很好地履行其规范人类行为之职责。因此，本文认为，环境问题的根源在于制度[2]的失败。

        法律制度之所以重要，并成为现代社会的最主要控制工具，在于制度首要的并且始终具备的一项功能：即“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息，”促成“社会共识或一般性的认识基础，减少了不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”[3]制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为，一种好的制度应劝人行善，抑人为恶；一种坏的制度效果可能恰恰相反，会使好人做不成好事，让坏人为所欲为。在一个社会中，当人们的行为普遍偏颇乃至错误时，我们首先应追问的是这个社会的制度是否为人们的行为提供了适当的激励与正确的引导，而不应去追问行为人的道德伦理水平或政治经济状况等因素。没有不合理的行为，只有不合理的制度。对于当今层出不穷的环境问题也一样，我们不应只停留在研究造成环境问题的政治、经济、技术、习俗，伦理等因素，而应着重研究我们的制度是否为人们的环境行为提供了适当的激励及正确的引导。而问题恰恰在于此，我们的制度没有为人们的行为提供有利于环境的激励，反而在很大程度上助长了危害环境的行为。这正是我国环境问题愈演愈烈的根本原因，本文将尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源及其对策。

        （二）环境的外部性与制度

        外部性是经济学中一个重要而常用的概念，但人们在阐述和使用这一概念时常常忽略其制度内涵。事实上外部性与制度的关系非常密切，不仅外部性本身是现有制度安排下的结果，更重要的是外部性还指引着制度变迁的正确方向。在考虑了制度因素之后，我们可以这样表述外部性的含义，即指在现有的制度安排之下有些成本或收益对于决策单位是外在的一种事实。外部性有正外部性与负外部性之分，正外部性指存在外在收益的情况，负外部性指存在外在成本的情况。由于决策单位在做出行为决策时，总是基于自身利益的考量，而在有外部性时，决策单位的利益与社会利益之间出现了偏差，其结果必将是社会利益的损失。这些损失常被称为“外部利润”，即在现有的制度安排状态给定的情况下社会所无法获得的那部分利润。[4]外部利润不仅来源于外部性，交易费用、规模经济等也是外部利润众多源泉中比较重要的来源。外部利润是社会进行制度创新的动力，制度创新的目的就是尽可能地将这些外部利润内部化，以增加社会总体福利。

        环境问题之所以产生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在现有的制度安排下环境存在着强烈的外部性。环境污染与破坏具有很强的负外部性，污染者及破坏者所承担的成本远小于社会承担的成本，仅受自身成本约束的污染者及破坏者终将会使环境污染与破坏超出社会最优量，即超过环境的耐受值。而环境保护则具有很强的正外部性，保护者所获得的利益小于社会的收益，仅受自身利益激励的保护者不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。如是在环境污染与破坏泛滥，环境保护严重不足的情况下，不出现环境问题倒是怪事了。在环境问题上，我们的制度最根本的失败就在于没有将这些外部性合理地内部化。当制度将这些外部性合理内部化之后，决策单位的私人收益率将等于社会收益率，进而其行为必将与社会利益一致，诸如环境污染及破坏等与社会利益相背的行为将受到控制，环境问题也将逐渐被解决。本文将主要遵循这一进路来展开分析。但这不是本文的唯一分析进路，制度在降低交易成本方面的作用与它将外部性内部化的作用同等的重要，关于交易成本的分析也是本文的分析进路之一。另外，关于制度效率的分析也是本文的分析进路之一，这里的制度效率有两种含义：一是制度本身的运行效率；二是制度对社会经济活动效率的影响。这三种进路的统一之处在于它们都是关于外部利润及其内部化的讨论。本文将通过上述进路分析我国主要现行制度在环境问题上的失败之处，并就相应的制度创新提出本文的建议。

        二、失灵的市场-环境问题制度根源之一

        在传统的经济学中，市场仅被看作是经济人基于个人理性追逐自身利益最大化的交易场所，对市场的研究也大都停留在对经济人个体的行为分析，而很少涉及市场制度安排对经济人行为的塑造作用。但从制度的观念来看，市场是一套社会制度。市场的建立和良性发展需要丰富的制度基础，“包括法律与秩序、一种稳定的货币、财产法与财产权利合同法、支配交换的法律、公共品的提供，人力资本的提供和控制、风险的分担等等。”[5]这些制度决定着交易成本的高低、利益及风险的分配，聚集成对人们的制度约束，这种约束与传统经济学中的标准约束（预算约束、成本约束等）一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。因此，在研究市场在环境问题上的异化及失灵时，我们不应仅仅停留在对经济人的谴责上，而应着重审视我们的市场制度安排本身是否为人们提供了适当的激励。

        （一）产权的模糊与残缺

        产权是指“由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”[6]是市场制度的核心及灵魂，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，从而塑造一个人的行为。产权要有效地发挥作用的前提，其必须是确定的和完整的。但是要精确描述产权的完整意义是不可能的，不过，“一个有用的方式是考虑权约束的两个重要成份：排他性和可让渡性。”“排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利”。可让渡性则是指将产权再度安排给其他人的权利。[7]排他性给人们提供了自我效用最大化的激励，可让渡性则使得将产权配置到最有价值的地方成为可能。任何的模糊及残缺都会导致产权的削弱，“会影响所有者对他所投入的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易形成”，[8]从而影响整个社会的资源配置效率。但反观我国的资源产权制度与环境产权制度，却到处充斥着模糊与残缺。

        我国自然资源产权制度现状。我国的自然资源产权制度创设于80年代，当时我国经济体制仍处于计划经济的羁绊之下，作为那个时代的自然资源法律也仅仅是对计划经济时代对自然资源行政化管理的法制化而已。在建设社会主义市场经济的今天，使得大部分自然资源法律处在一种尴尬境地，在产权的排他性与可让渡性暴露出了一些严重的缺陷。（1）资源产权的作排他性。根据我国宪法及自然资源法律的规定，所有自然资源均归国家及集体所有。以理论上讲，这种公有产权也具有排他性。但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务，因此，在实际上国家和集体的所有权已被部门所有、地方所有、社会所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代。[9]结果形成了众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方、团体及个人，为争夺资源开发权益而不顾自然资源的持续利用的掠夺式开发局面，导致了严重的资源浪费及生态破坏。（2）在资源产权的可让渡性方面我国的自然资源法也是弊端多多。由于资源的公有性及所有权与使用权的分离，资源使用权的初次分配掌握在各类资源的行政管理部门手中，成了行政权的附庸，丧失了产权应有的经济激励作用，沦为资源行政部门设租和寻租的工具，严重扭曲了资源的配置。我国的资源使用权大多被限制或禁止流转，从而封锁了一条通向资源有效利用的道路。少数可以让渡的产权（如土地使用权、探矿权、采矿权）又由于缺乏相应的保障措施及不合理的价格体系，而导致了资源的滥用和过度开采，引发了众多的生态问题。

        我国的环境产权状况。随着经济的高度发展及人的经济价值的提高，环境的净化能力及优美的环境已成了一种稀缺的资源，需要相应的产权制度来约束和引导人们的相关行为，以促进环境资源的有效利用。但我国至今还没有国家一级的环境产权立法。环境在我国是一种共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。在人们贪婪的逐利心理的驱使下，出现了环境版的“公地悲剧”，环境为短视的人类所践踏，蓝天白云，碧水青山，逐渐淡出人们的视线。