摘要：城市是人类文明与创新的核心载体，安全是现代化城市的第一要素，城市安全是城市可持续战略的重要组成部分。目前我国处于经济转轨、社会转型期和迅速发展的特殊时期，公共安全形势日益严峻，我国城市公共安全应急管理体系的建设已经十分紧迫。本文将探讨公共安全与应急管理的内涵、分析建立应急管理体系的必要性和重要性、针对我国公共管理与应急管理存在的问题、通过借鉴外国的经验，为我国的城市公共安全和应急管理建设提出建议。
    关键词：公共安全，应急管理，问题与对策的思考
    1、公共安全与应急管理的内涵
    在现代社会，公共安全已经不仅仅是指传统的安全和公共安全秩序。随着经济的发展和城市建设速度的加快,现代工业、新技术、信息产业高速发展, 安全问题已经延伸到生产、生活、环境、技术、信息等社会各个领域,。公共安全是指为了使公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生、保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障，是政府加强社会管理和公共服务的重要内容，是全面建设小康社会的基础。根据发生的机理和过程，公共安全涉及自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全4大方面。
    应急管理是指政府及其公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应付、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应急机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理是对突发公共事件的全过程管理，根据突发公共事件的预警、发生、缓解、和善后四个发展阶段，应急管理可分为预测预警、识别控制、紧急处置和善后管理四个过程。应急管理是一个动态管理，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段，均体现在滚轮突发公共事件的各个阶段。
    应急管理是公共安全的重要内容。应急管理将重点主要集中在事件发生时的紧急控制和处理阶段，即应对阶段。虽然应急管理也有灾前的准备和灾后的恢复，但应急管理中的准备和预防是为应对服务的，恢复是对灾后造成后果的即时性、被动性的活动，也就是说是应对活动的自然延伸。而公共安全管理中的预防、准备、应对、和恢复是建立在防灾、减灾思想基础上的，也就是能够预防的阻止、不能预防的就减轻其影响和损失。它不仅关注应对阶段，而且关注预防、准备、应对和恢复等一系列过程。面对高风险社会的现实和众多的突发公共安全事件，我们必须要从应急管理模式向公共安全管理模式转变。
    2、加强城市公共安全和应急管理的必要性和重要性
    如今，随着科技的飞速发展水平、社会的不断整合，加之我国正处于社会转型期，各种社会矛盾日益严重和公共安全事件的出现，影响了我国社会的稳定与和谐，国民经济全面、协调、可持续发展，因此，加强公共安全和应急管理有着非凡的意义。最近几年来，我国政府高度重视公共安全和应急管理，加强公共安全和应急管理至少在以下方面发挥重要作用：（1） 有助于稳定社会公共秩序、化解社会矛盾和危机、促进经济社会的全面、协调、可持续发展。（2）有助于全面落实科学发展观、坚持以人为本、执政为民、构建社会主义和谐社会。（3）有助于最大限度的预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全。
    3、公共安全的典型案例的启示--2008年南方冰雪灾害案例引发的启示
    2008年从1月10日开始，一场持续近1个月的低温、雨雪冰冻天气袭击了中国南方十九个省区市，其影响范围之广、所造成的灾害之重为历史罕见，属五十年一遇，部分地区为百年一遇。此次灾害天气是在全球气候变暖背景下，受拉尼娜极端气候影响所致。
    　　受灾害影响，中国南方大部分地区交通中断，电力、供水设施遭受重创，春运受阻，群众日常生活受到严重影响。时值春运高峰，南北交通大动脉京珠高速公路广东、湖南段被冰雪覆盖断路，积压了大批车辆，受困者有的长达十几天；广州、杭州等地的火车站大批旅客滞留，许多旅客不得不留在当地过年。几十万子弟兵和武警战士，数十万警力，18万电力抢修人员，成千上万名干部群众都紧急行动起来。投入人员之众、物资之多，为1998年抗洪以来所仅见。
    　　截止2月12日，灾害波及21个省(区、市、兵团)，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间；因为灾害直接经济损失1111亿 元。其中湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省(区)受灾较为严重。
    雪冰冻灾害引发了我们关于公共安全与应急管理的深入思考:重要基础设施抗灾能力不足,我国电力、公路、铁路等重要基础设施设计和建设缺乏防灾备灾的合理考虑;市政公用设施规划设计未充分考虑抗灾需要,应急物资储备和保障能力不足;抢险救灾必要装备匾乏,抢险救灾技术力量不足;需加强重特大灾害的综合风险预警能力,对极端灾害性天气可能造成的经济社会影响预评估和相应的准备不充分、不到位;突发事件应急的“一案三制”-预案、体制、机制、法制需要在实践中不断修改和完善。
    4、我国城市公共安全与应急管理的思考
    4.1我国城市公共安全问题的现状与问题
    1950年-1992年间，各类灾害造成的经济损失共计2.6亿元，灾害损失占同期国民收入的5.09%，占同期国家财政收入的12%以上。
    我国GDP连续多年保持8%的高速增长，但各种灾害造成的损失也逐渐上升。每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%。每年夺去20万人的宝贵生命。
    2003年的SARS事件、2004年禽流感事件、北京密云踩踏事件、北京暴雨淹城事件、北京大学堵车事件、重庆天原化工厂气体泄露事件……
    由以上几组数字和典型案例可以知道，目前受自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等突发事件影响，我国城市公共安全问题仍然比较严峻。
    我国公共安全与应急管理体系的建设起步较晚，整个社会的公共安全与应急能力发展逐渐无法与经济发展需求相适应，其主要矛盾表现为：
    ①现行公共安全与应急管理体系与日益增长的安全需要的矛盾。
    公共安全综合管理信息系统与数据库的落后，致使城市公共安全信息管理技术平台缺乏长期规划和运行保障，有限的资源利用方式无法满足日益增长的安全需求，管理水平基本停留在行政部门一级，无法实现全社会共同监管。
    ②较强的公共安全管理与应急子系统与较弱的综合管理水平的矛盾。
    我国现行城市公共安全与应急管理体系是在计划经济时代建立起来的，实行的是分灾类、分部门、分地区的单一减灾管理模式。而随着社会的发展，灾害的评估、预警机制不健全，防灾减灾行动难以实现统一的指挥协调，资源配置无法优化整合。
   
   
    4.2我国城市公共安全问题的特点
    城市化进程既带来了城市经济的飞速发展，也带来了更多的安全问题。城市随时面临灾害与公共危机侵袭的可能。
    4.2.1具有放大效应
    城市空间的集中性，人口密度的稠密行和经济的的密集型会对城市灾害损失产生放大作用，从而产生严重的后果。一般城市受灾害作用发生中等破坏时，其功能的基本恢复需要一个月以上，而一次中型灾害甚至可使一个城市的现代化进程延缓20年。
    4.2.2具有多米诺效应或连锁效应
    由一种灾害的发生引起另一种或几种灾害的现象，称为灾害链。城市功能管网结构复杂，整体性强,当一种功能失效时,常波及其他系统的功能，产生次生灾害或耦合因素下系统的破坏。
    4.2.3是多因素、多环节耦合的结果。
    城市具有典型的复杂系统特征，城市设施、生命线系统、人群行为等构成复杂的多子系统、多功能体系，由于各子系统间的复杂性、密切相关性与依赖性，灾害事件一旦发生，往往在多个子系统间造成耦合
    作用，导致严重的灾害后果。
    4.2.4 具有突发性。
    突发性城市公共安全灾害具有突然发生的特点，往往在形成几小时至数十天内，对承载体形成强大的冲击，其影响水平较通常水平高出许多倍。
    4.2.5涉及范围广，破坏性强
    城市是一个复杂的有机体，城市公共安全涉及到人们生活的方方面面，一旦出现问题就会牵涉到各方利益，影响整个社会的稳定和发展，而后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件极易放大为群体的社会危机，造成巨大的损失。
    4.2.6风险的不确定性
    引发突发事件的原因是多方面的，还加入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险因素，而且在因果关系上不是简单的线性关系。城市规模越大，相对的安全隐患也越多，而且不容易发现。各种风险的不确定度比较高。
    4.2.7公共安全事件国际化程度加大
    中国作为国际社会的一部分，任何安全事件都可能造成国际性影响。而随着世界经济一体化，日益便捷的交通与国家化的信息网络，恐怖袭击与传染性病毒很容易就被带到世界任何一个角落，舍得这种影响波及范围更大，后果也更严重。
    4.3城市公共安全问题的原因分析
    4.3.1城市化进程的加快
    随着社会经济的快速发展，城市数量迅速增加、城市规模急剧膨胀、城市人口迅速增长、城市财富快速积聚，四者交织重叠，城市公共安全的风险急剧积累。城市化进程既带来了城市经济的飞速发展，也带来了更多的安全问题，使城市公共安全形势十分严峻，城市随时面临灾害与公共危机侵袭的可能。
    4.3.2体制改革深入进行
    改革的深入，体制的转轨，极大地释放了社会生产力，增强了综合国力和提高了人们的生活水平。而经济能量的集聚、扩散和转移是城市形成与发展的基础。社会存在决定社会意识，人们收入增加，消费水平提高，一方面满足需求层次的改变。另一方面带来了新的城市公共安全问题。比如自行车变汽车，改变了城市空气的质量，造成了严重的环境问题；
    4.3.3全方位对外开放
    中国实行对外开放的政策，在全球经济一体化的背景下中国加入世界贸易组织，闭关锁国的中国走向世界。一方面引入外资，发展合资、合作、独资的外贸经济；一方面实施“走出去”战略，开脱国际市场，合作共赢，推动了中国经济的发展，提高了中国的对外形象。但是，对外依存度的增加，使城市公共安全危机迅速传递和扩散。
    4.3.4科技进步和工业化进程的加快
    科技的发展和应用使城市面临与高风险科技系统长期共存的窘境,加速了新安全问题的产生。如各种电器和易燃物品的大量使用,各种危险化学品生产、加工、运输、储存等,使火灾、爆炸和危险化学品泄漏等事故多发；发达国家工业化历史证明，工业化进程加快，特别是中化工业的发展会带来较多的安全问题。
    4.3.5城市公共安全管理相对滞后
    我国各级政府对公共安全方面的管理相对滞后，还存在着许多问题，如公共安全法律体系不健全、公共安全管理体制不健全、公共安全应急机制不健全、城市公共安全规划不健全。
    5.对我国城市公共安全与应急管理建设的建议
    建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制，对保持良好的社会秩序，有效应对各种突发事件，维护人民群众的根本利益，维护改革发展稳定的大局具有重大意义。
    5.1建设完整的城市公共安全和应急管理的法律体系
    以《宪法》为根本大法，以专门法律和行政法规为基本组成部分，形成一整套有关城市公共安全和应急管理的法律制度，使我们对城市公共安全，对危机的预警报告，危机的处理预案，政府各部门及社会公众的责任义务，国家财力的动用和社会资源的征用等做出规范，使城市公共安全和应急管理走向规范化、制度化和法律化的轨道。
    5.2树立以人为本的城市规划理念
       城市规划坚持“以人为本”，坚持全面、协调和可持续的科学发展观，更加强调“以物为本”转向“以人为本”；城市规划坚持以保卫生命与财产安全为城市规划设计的出发点，维护城市规划的权威性、独立性和规范性，保障城市规划方案在城市建设中的真正落实。
    5.3建立健全城市公共安全与应急管理体制
    首先应该建立“集中指挥”与“分类指挥”相结合的指挥体系，可分为四级：第一级是现场处理指挥部（最基层）；第二层是专业部门指挥机构；第三层是城市政府指挥中心；第四层是省级地区指挥中心；第五层是国家指挥中心（最高层）
    其次应该建立高效的应急管理体系。最后应该建立可靠的信息控制体系。如成立专门的、常设性公共安全信息管理机构；建立城市公共安全信息平台；完善公共安全信息通报制度；适时、适度的警情发布和社会公示；对公共安全事件造成后果及损失进行科学评估等等。
    5.4建立和完善城市公共安全保障体系。
    建立和完善城市公共安全保障体系。如贯彻“预防为主”的理念，以政府投入为主，确保财政财力支持；改善资金运作机制，采取发福利彩票、债券、社会募捐、争取国际援助等方式扩大资金来源；建立专项救助基金；建立高效的救灾物资储备体系等等。
    5.5强化全民公共安全意识
    强化全民公共安全意识。如加强教育，提高全民安全意识，在中小学开设公共安全知识课；发展社会志愿者队伍和社会化救助服务队伍；构建街道小区的基层应急管理网络。
    6.结语
    随着经济和社会的快速发展，城市化进程的加快，我国城市公共安全问题日益突出。如：时间上呈现多频次，空间上呈多领域；非传统的公共安全隐患已成现代城市公共安全的重要威胁；单体的突发事件极易放大为群体的社会危机；而社会主义和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。其中安定有序是整个社会得以正常运行的前提。因此，在全面建设小康社会的进程中，应结合自身城市建设的特点，加强城市公共安全和应急管理建设，不仅有利于促进经济和社会的发展，还有利于促进社会的和谐稳定的发展。
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