摘要：应急救援是安全生产的最后一道屏障。建立健全应急救援体系是构建安全生产保障体系的重要组成部分。通过建立和完善应急体系，加强应急管理，有效实施救援，能够极大地减少事故伤害和损失，促进安全生产状况明显好转。在认真分析我国应急救援工作进展状况、存在问题的基础上，提出要从生产经营单位、政府两个层面加强安全生产应急基础管理和应急体系建设，并分别提出了相关重点工作内容。 

关键词：应急救援　基础管理　体系建设　

 

      一、近年来应急管理工作的主要进展

（一）应急预案体系初步形成。国家和省、市、县三级政府及其有关部门安全生产应急预案编制工作基本完成。企业层面，154家中央企业总部及其所属单位全部完成了预案编制工作；高危行业（煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等）企业预案覆盖率达到100%；生产类型企业基本制定了应急预案。

（二）应急管理体制机制逐步建立。至2008年6月底，有20个省（区、市）成立了安全生产应急指挥机构，另有6个省（区、市）安全监管局成立了应急办（处）；有80个市（地）成立了安全生产应急指挥机构，另有70个市（地）安全监管局成立了应急办（科）。此外，有部分直辖市所属区（县）以及少数县（市、区）也成立了安全生产应急指挥机构。负有安全监管职责的有关部门也都建立了本行业（领域）的应急机构，并设有地方或区域应急机构。

与此同时，在安委会框架内与有关部门应急机构建立了应急救援协调机制和自然灾害预警工作机制等。

（三）安全生产应急救援队伍体系初步形成。目前由国家级救援基地、骨干救援队伍和企业救援队伍构成的矿山和危险化学品应急救援队伍体系初步形成。矿山救援队伍达24522人，其中：国家级救援基地37个、6914人，骨干救援队伍110支、10812人。危险化学品应急救援队伍达76320人，其中：国家级救援基地20个、4684人，骨干救援队伍154支、9500人。一些地方和大部分国家级救援基地所依托的企业都加大了投入，国家有关救援体系建设项目的前期工作正在进行。水上搜救、铁路、民航、电力、核工业等行业（领域）的救援体系也得到了加强，这些行业（领域）专职救援队伍达21910人，另有11万人的兼职救援队伍。现役消防队员有120697人。

（四）应急管理法规建设开始起步。根据安全生产应急管理和应急救援工作发展的实际需要，组织修订了《矿山救护规程》，总局制定了8项有关应急管理方面的部门规章、标准和规范性文件。《安全生产应急管理条例》草案已上报国务院法制办，列入了2008年国务院立法计划二类项目。各地和国务院有关部门也都制订出台了一些相关的法规、规章、标准和制度。

（五）事故救援取得显著效果。近年来，总局、地方政府、有关部门普遍加强了事故救援的协调指导指挥工作，事故救援效果明显。2006年，全国矿山、危化、消防、水上等领域抢救和疏散52080人，其中，矿山救援队伍抢救生还1255人。2007年，全国矿山、危化、消防、水上等领域抢救和疏散267985人，其中，矿山救援队伍抢救生还1540人；危化救援队伍抢救遇险人员1208人，疏散23435人。

在“5.12”大地震抗震救灾斗争中，总局迅速调集四川及邻近省份的矿山及危险化学品救援队伍44支、1057名救援人员投入抗震救灾工作，共排除险情2412处，抢救遇险人员1113人，搜救遇难人员567人，疏导被困人员14860人，同时还抢救出了多批贵重财产、物品和资料；派出了11支医疗救护队、132名医护人员，诊治了万余名伤员和病人，充分发挥了安全生产应急救援体系的作用。

此外，按照“预防与应急并重，常态与非常态相结合”和“险时搞救援，平时搞防范”的原则，组织、指导、规范矿山、危险化学品救援队伍发挥专长开展预防性安全检查和隐患排查治理，加强了事故预防工作。大力推动应急培训、演练、宣教工作，努力做好应急救援技术推广应用、典型案例分析、经验教训总结、年度应急工作评估、资源调查、资源信息数据库建设、矿山救护队资质认定等工作，为安全生产应急管理和应急救援体系建设提供支持。

      二、存在的差距和问题

“十一五”规划确定的安全生产应急体系建设目标：一是建立国家、省、市三级安全生产应急救援指挥中心，形成应急管理和指挥体系。二是依托现有应急资源，特别是大中型企业的应急救援队伍，统一规划、合理布局，分层次建立国家级区域性应急救援基地和骨干专业救援队伍，充分发挥企业救援队伍的作用，形成覆盖重特大事故多发领域和地区、重点和一般相结合、专业配套、技术先进的应急救援队伍体系。三是建立完善纵向到底、横向到边的应急预案体系。四是建立法规、标准支持保障体系。五是建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的工作机制。六是建立健全安全生产应急救援通信信息、培训演练、技术支持、物资装备储备等保障系统。

通过总结分析百日安全督查调查了解的安全生产应急管理工作实际情况，对照 “十一五”规划确定的目标和总局党组的要求，在以下几个方面还存在明显差距：

（一）应急预案体系不完善、质量亟待提高。一是预案覆盖面不全。有相当一部分中小企业还没有编制应急预案；相当一部分企业虽有应急预案，但企业内部预案没有形成体系，没有延伸到关键岗位，没有覆盖所有可能发生的事故种类。二是应急预案质量不高、缺乏针对性和可操作的情况还比较普遍。三是有些企业内部上下级预案不相衔接，企业预案与地方政府及部门预案不相衔接。四是一些应急预案编制后束之高阁，没有进行宣传、培训和演练，企业员工和社会公众对预案不了解、不掌握。

（二）应急管理体制机制不完善。一是地方安全生产应急救援指挥机构建设进展缓慢。目前，尚有1/3的省（区、市）没有成立安全生产应急救援指挥中心，半数以上的市（地）没有安全生产应急机构，距“十一五”规划的要求和年初总局确定的目标差距很大。二是已建立的安全生产应急救援指挥中心，特别是市（地）一级的指挥中心，人员编制普遍较少，熟悉安全生产和应急管理工作的人员更少，应急管理力量薄弱，不能适应工作需要，安全生产应急管理工作责任不落实，无人管、不会管的问题十分突出。三是安全生产应急管理机制还不健全。