《安全生产法》贯彻实施中的一个重要问题，就是如何理解和履行法律赋予的安全生产监督管理职责。这就需要准确地对安全生产监督管理进行法律定位，实现安全生产监督管理的法制化。

《安全生产法》将加强安全生产监督管理作为立法宗旨，又将安全生产监督管理制度确定为基本法律制度，这就标志着国家已经对安全生产监督管理作出了明确的法律定位。所谓法律定位，是指对安全生产监督管理的性质、对象、准则、职能和手段进行法律规范。实现法律定位的途径是将安全生产监督管理法律化、制度化。

《安全生产法》明确规定各级人民政府负责全面组织领导有关安全生产工作，各级负有安全生产监督管理职责的部门在各自的职责范围内具体实施安全生产监督管理。安全生产监督管理的法律定位，体现在以下五个方面：

一、 安全生产监督管理的性质

依照《安全生产法》的规定，实施安全生产监督管理是法定的行政管理权。各级人民政府和各级安全生产监督管理部门是国家行政机关，代表国家行使安全生产监督管理权。法律定位主要是对各级人民政府在领导安全生产工作和各级安全生产监督管理部门在实施监督管理活动中的法律地位、职权加以明确，使其具有明确、直接的法律依据。安全生产监督管理是自上而下对生产经营单位及其从业人员实施的纵向行政管理，具有法定性和不可抗拒性。因此，所有生产经营单位及其从业人员必须接受和服从监督管理。

二、 安全生产监督管理的对象

在社会主义市场经济条件下，安全生产工作显现出一些新情况和新特点，安全生产监督管理的范围和对象也具有新特点，情况错综复杂，安全问题的复杂化。在过去很长一个时期，对安全生产的范围始终明确为各类生产经营企业的安全生产。但近几年随着经济活动范围的扩大和社会对安全问题关注程度的提高，对一些过去不认为是安全生产范畴的安全问题也提到安全生产的高度，比如居民生活中使用煤气、天然气和电器引发的爆炸、火灾和触电事故，学校、机关、幼儿园、事业单位中发生的灾害事故等，导致安全问题的范围及其管理复杂化，进而提出了某些社会组织、居民个人的安全是否纳入安全生产监督管理范围以及这些社会主体是否作为监管对象的问题。

《安全生产法》对安全生产监督管理对象的法律定位，既要体现法律的普遍适用，又要考虑其可行性，需要从实际出发，突出重点，对纳入安全生产监督管理对象的社会主体及其行为进行界定。法律调整的范围不可能面面俱到，不可能将所有社会主体及其行为都作为调整对象。《安全生产法》只能对生产经营活动安全问题最突出，最集中的社会主体进行规范。所以《安全生产法》将所有从事生产经营活动的生产经营单位作为安全生产监督管理的对象大到企业，中到个体工商户，小到个人。至于在非生产经营活动中的安全问题，有待通过其他有关立法加以解决。

三、 安全生产监督管理的行为准则

安全生产监督管理的法律定位包括对其监管准则的确定。按照依法治国，建立社会主义法治国家的基本方略，实施安全生产监督管理的基本准则是依法监管，依法行政。这是我们所有监管活动必须遵循的行为准则，它既是监管活动的出发点又是落脚点。在任何时候和任何情况下，安全生产监督管理工作都要符合宪法和法律的规定，都要做到合法、适当。任何违法行政，滥施处罚和玩忽职守的行为，都是违反这个行为准则的行政违法行为。这种法律定位要求各级安全生产监督管理部门的负责人和监督执法人员，必须忠实于法律，严格依法办事，不折不扣地履行法定职责。

四、 安全生产监督管理的职能

党史的十六大确定了政府决策，执行和监督职能相分离的行政体制改革目标。十届人大政府工作报告中提出要进一步转变政府职能。要解决安全生产监督管理中存在的政企不分、政事不分的弊端，减少政府不必要的行政审批和行政干预，就要从更高的层面上来认识新形势下的安全生产监督管理职能。

第一，安全生产监督管理是法制层面上的监督管理。它不同于以往的部门管理，是一种以法律手段为主的间接的监督管理，不直接干预生产经营单位日常的安全管理活动。安全生产监管部门依照法定的职权、程序进行监督检查，查处安全生产违法行为。安全生产监管部门的基本职能是制定生产经营单位安全生产的行为规则，为他们设定行为规范并监督其贯彻实施。对生产经营单位日常安全生产工作的监督检查，是检查督促生产经营单位落实法律规范的需要，不是取代企业进行具体的安全管理。

第二，安全生产监督管理的主要职能是立法、监督和执法。社会主义市场经济是法制经济，安全生产监督管理是一种行政执法活动，即对市场主体的安全生产实施法律监督。依法监管不是事事审批争权夺利，不是事无巨细统包统揽，不是层层设置关卡围追堵截，而是在健全安全生产立法的前提下，实施法律监督和行政处罚。依法履行安全生产监督管理职能的关键，是要抓好三个环节，把住三关，当好“三员”。三个环节是前置审批、事中监管、责任追究。三关是市场准入关、日常保安关、违法处罚关。安全生产监督管理部门在三个环节中的角色相当于“守门员”、“裁判员”、“审判员”。

一是进行前置审批，严把市场准入关，当好“守门员”。前置审批是指依法通过行政审批（审查、认证、许可等）的方式，对保障生产经营单位安全生产的基本安全生产条件进行审查和核准，确认其安全准入资格的事前监管活动。依照《安全生产法》的规定，安全生产监督管理部门负责对生产经营单位从事生产经营活动之前的人员安全资格条件、安全投入条件、安全机构人员条件、安全技术装备条件、建设项目安全条件等基本安全生产条件进行行政审批。这些安全生产基本条件就是生产经营单位取得安全资格的“门槛”和进入市场的“入场券”。相对日常监管而言，前置审批是静态的一次性监管，即只要符合法定的安全生产条件，便可取得“入场券”。在前置审批环节中，安全生产监督管理部门相当于“守门员”的角色，不符合条件的，不发“入场券”，不准“上场”。

二是进行事中监管，严把日常保安关，当好“裁判员”。取得安全生产“入场券”的生产经营单位从事生产经营活动中的安全生产，是监督管理的主要环节。也就是说，大量的日常监督管理工作必须跟上去，要对生产经营活动实施全过程，全方位的监督检查。日常生产经营活动能否确保安全，关键是要进行动态的监督管理，即对两类生产经营单位进行监管：一种是根本不具备安全生产条件擅自从事生产经营活动的，要依法取缔。另一种是原已具备安全生产条件但在生产经营活动中又不具备安全生产条件的生产经营单位，要监督其整改整顿使其达到安全生产条件；经整顿仍不具备安全生产条件的，依法给予行政处罚。总之，事中监管的目的就是要使生产经营活动始终处于安全状态，及时发现和消除不安全因素及事故隐患，预防和减少生产安全事故。在事中监管环节中的安全生产监督管理部门，相当于“裁判员”的角色。如果存在重大险情和事故隐患，“裁判员”就要“吹哨”，亮“黄牌”；如不改正的，亮“红牌”将生产经营单位“罚下场”，让它“出局”。

三是进行责任追究，严把违法处罚关，当好“审判员”。这是指对有安全生产违法行为和发生生产安全事故的生产经营单位及其有关人员，要追究其法律责任，给予法律制裁。这是一种事后监管，即违法事实发生后的责任追究。法律赋予安全生产监督管理部门较大的行政处罚权，公正、客观、准确地进行行政执法，是安全生产监督管理的重要内容之一。在责任追究环节中，安全生产监督管理部门相当于“审判员”的角色。对有严重安全生产违法行为和发生伤亡事故的，“审判员”依法确定责任，实施行政处罚。

五、安全生产监督管理的手段

安全生产监督管理职能的行使必须有监管手段。监管手段就是实施监管执法的办法和措施。按照法律定位，安全生产监督管理的主要手段就是运用法律手段，以及必要的行政手段，以此建立正常的安全生产秩序。法律手段具有强制性、规范性和惩罚性。法律设定的生产经营单位安全生产的义务和责任，具有不可抗拒性。任何单位和个人都必须遵守法定的行为规范，享有权利、履行义务，承担责任。对于违法者，安全生产监督管理部门有权依法对其造成人员伤亡、财产损失和社会危害的违法行为予以行政处罚。

安全生产监督管理的法律定位不会自然产生，它是通过其法制化加以固定和体现的。党和国家提出了依法治国，建立社会主义法治国家的基本方略。实现法治的基础和前提是要有健全的法制。法治是指依法治理，它着重解决如何运用法律手段治理国家即执法和司法的问题。法制是指确定治国安邦的法律规范及其有关制度，它着重解决治理国家的法律依据和执法手段即立法的问题。没有法制即无法治。因此，明确法律定位的根本途径，就是尽快实现安全生产监督管理的法律化、制度化。《安全生产法》为安全生产监督管理的法律定位及其法制化提供了基本依据，今后还有大量工作有待完成。实现安全生产监督管理的法制化，需要从加快《安全生产法》的配套立法，完善各项安全生产监督管理和行政处罚制度，细化安全生产监督管理的具体职责，规范安全生产监督执法的程序，健全安全生产监督管理的工作制度和机制等方面进行探索，逐步深化并全面落实，推进安全生产法制建设，为安全生产稳定好转提供法制保障。

石少华