论劳动者职业安全权及其法律保护

  来源:安全管理网 
评论: 更新日期:2018年10月07日

  
      一、劳动者职业安全权的内涵
      职业安全权,是劳动者依法所享有的在劳动的 过程中不受职场危险因素侵害的权利。国内学术界类似的称谓有:职业安全卫生权、安全卫生保护权、劳动保护权等。 [1]而国外一些学者则从广义上去界定,称为工作环境权、 [2]劳动保护权。 [3]概念认识上的差异,反映了学者不同的研究视角和各国立法的态度。就职业安全的概念界定,从国际劳工公约和建议书的规定来看,则是指包括“工作的物质要求与进行或监督工作的人员之间的关系,以及机器、设备、工作时间、工作组织和工作过程对工人身心能力的适应”的“主要行为领域”所产生的安全问题。并特别指出:“与工作有关的'健康'一词,不仅指没有疾病或并非体弱,也包括与工作安全和卫生直接有关的影响健康的身心因素。” [4]
      职业安全权是劳动权体系中的重要子权利,体现了劳动法所调整的劳动关系的本质属性和要求。劳动关系是一个矛盾体,既具有财产属性,又具有人身属性,而人身属性决定了职业安全权产生的基础。这一权利的产生和发展表明,劳资双方不同的利益驱动和价值追求,无法通过私法的契约机制来完成对劳动者的全面的和彻底的保护,而必须导入以国家为主体的公法干预。因此,从性质上讲,职业安全权是一种与自由权相对应的社会权。“与此(自由权)相对照的是,社会权则是与福利国家或积极性国家的国家观相对应的基本人权。自由权是在国民自由的范围内要求国家不作为的权利,而社会权则主要是在社会上对经济的弱者进行保护帮助时要求国家作为的权利。” [5]因此,劳动者实现此项权利的基本手段就是国家立法,制定职业安全卫生法规,明确用人单位和相关主体的法定义务,强化政府行政执法能力,使劳动者由传统安全法上的被动受益主体转变为主动权利主体,并实现安全卫生立法指导思想和理念上的转变。
      职业安全权与其他民事权利、劳动权利相比较,呈现如下特征:1.人身权特征。生命健康权是人格权首要的和基本的内容,是公民最高的人格利益,是人存在的价值基础。劳动者与用人单位在职场中存在着从属性特征,在劳动过程中,劳动者丧失了对自己行为的完全支配权,受制于用人单位的支配和监督,这是法律所认可的,但是,正如国际劳工组织的宣言所倡导的劳动不是商品一样,任何场所、任何条件下劳动者都不是资本及其所有者的附属品,而是享有独立人格的自然人。劳动安全卫生法的任务,就是在用人单位的用人支配权与劳动者的人格独立权,在用人单位财产的所有权与劳动者的人身权之间寻求一种平衡,而平衡的立场受制于对劳动者人格的尊重和人权要求程度。任何抽象掉人身关系的劳动法,任何定位于财产权范畴的职业安全权,都是片面的。2.法定权特征。如果说劳动者的职业安全权首先是一种人身权,而人身权又是一种应有权利的话,那作为法定权利属性的职业安全权则具有了工具性的意义。职业安全权成为法律化与制度化的表现,表明这项权利的现实性和可及性。“法定权利是权利的制度化,是权利存在的重要形态。它自始至终都处于应有权利与现实权利的中间位置,起着中介作用。” [6]带有法定属性的职业安全权昭示了在这样一种公法关系中,国家和用人单位对劳动者所负有的义务必须履行。在职业安全权作为法定权利属性的条件下,其权利的本位性和权利主体的主导性就凸现出来,从而构成职业安全权利制度:权利主体制度、权利内容制度、权利实现制度、责任制度以及权利救济制度。在劳动法的权利体系中,法定权利固然起着导向作用,但仍有许多法定权利兼有约定权利的属性,法律允许劳动合同当事人在权利性质归属上做出选择,而作为职业安全权的法定权利属性则是唯一的和鲜明的。这正是这项权利的法律价值所在。3.职业安全权是权利束。职业安全权是一个权利体系,其中所含的权利既有一致性又有独立性。从权利的内容和结构分析,既有个体性权利如拒绝权,也有集体性权利如建议权;既有实体性权利如紧急避险权,又有程序性权利如民事索赔权;既有劳动过程中权利如知情权,也有劳动过程之外的权利如工伤保险权、培训权等。应申明的是,从国际劳工立法和北欧一些国家劳动安全法、工作环境权法的立法趋势看,职业安全权呈现逐步深化态势,涵盖劳工经济社会生活的方方面面,并以“体面劳动”作为职业安全权的最高目标,以此促进劳动者身心和谐发展。这将是我国职业安全权发展的方向所在。
      职业安全权的性质和特征,集中反映了劳动法的人本主义精神。劳动法的功能,不仅仅在于协调劳动关系,更多地在倡导和宣扬一种功利和价值观冲突和对峙中的主导性原则:劳动者权利本位思想。上文已指出,职业安全权从无到有,经历了法律由财产理性选择到人本理性选择的过程。当劳工的职业安全服从于资本财产法需要的时候,这样的私法权利本位对劳工来说是虚伪的:劳工生命的尊严和全部价值均在这种形式平等中丧失。私法契约所带来的不可克服的后果:劳工力量的强大、劳工团结权的承认以及社会主义运动和人权发展,使得劳动关系的法律调整回归人本精神。权利本位模式设计下的公私权力(利)体系中,必然“引导人文精神的复归,使之成为现代法律精神的要素。” [7]依次推导,职业安全权的权利主体是劳动者,政府既是保护劳动者的权利主体,又是义务主体,承担着通过立法和执法保护劳动者的基本职责,而劳动者则可以通过工会组织行使职业安全的建议咨询权及一定范围的决策权,并可通过合法的劳工斗争,消灭或杜绝安全隐患,保障工作场所及生产活动的安全。人本精神理念下的职业安全权不仅不会导致劳资关系冲突甚至破裂,反而能促成劳资关系和谐。从实证的角度讲,法律的目的之一,在于将当事人间潜在利益分配规范化、制度化,从而促成事前规范,起点公平,消除冲突产生的可能性。确立职业安全权的目的,并不是剥夺用人单位的权利,而只是以人本精神为主旨,消除利益驱动下对劳动者身体健康权的侵害。“安全使人的合作要求得到解放,……合作的冲动反过来又增安全。”“……安全依赖于均衡--合作本能与利己本能之间维持均衡。” [8]因此,劳动者的职业安全权的丰富发展,不仅仅是劳资关系内在自发机制的一种有效矫正,更是协调劳资关系,构建和谐社会的重要途径。
      二、劳动者职业安全权的国际保护
      劳动者职业安全权是19世纪初期伴随着劳动法的起源而诞生的,而且是最初劳动法的主要内容。但是,19世纪初期的劳权立法的保护范围极其狭小,只限于对童工、妇女的保护以及对最高工时等基本劳动条件的限制,劳动者的职业安全保障是极不彻底的,其深层原因是基于“自由放任”的个人权利本位的立场。 [9]仅从劳动者在劳动过程中的危险负担规定就可反映出来:工伤赔偿责任最初在理论和实践中都坚持过错责任原则。其结果是伤亡事故和职业病经常发生,死亡率猛增,工人阶级的境遇十分悲惨,这必然导致劳资关系日趋紧张,激起工人运动不断高涨,社会秩序动荡不安。
      19世纪末期,随着工人阶级斗争的日趋高涨,加上受18世纪启蒙运动和法国革命的影响,某些社会政治力量也同情和支持工人的要求,迫使资产阶级国家不得不制定法律来限制资本家对工人的剥削程度,西方各国对职业安全权的保护理念发生了转变,基于劳动者是与资本抗衡中的弱者的社会权利本位立场,1884年《德国劳工伤害保障法》和1897年《英国劳工赔偿法令》确立了雇主方责任原则、无过错责任原则,使用人方对劳动者在劳动安全中的赔偿责任具有了绝对性,进而开始实现把劳动者作为一种特殊的社会弱势群体加以倾斜保护。
      20世纪以来,劳动安全保护已进入一个新境界。职业安全不再只是“国家”强制雇主保护劳动者的义务,而且也是劳动者在安全法律保护中应享有的积极权利。 [10]在此之前(产业革命以来)的职业安全权,是建立在劳资之间的阶级“斗争”的基础之上,“国家”强制的公法性质的劳动基准成为最基本的手段。随着全球意识形态的淡化和劳资政三方合作机制的形成,市场经济国家的劳动安全立法迈上新的台阶。20世纪70年代以来,西方各国首先致力于对本国繁冗的劳动安全法规的整合,由制定单一的适用于特定范围的职业安全法规过渡到制定综合性的,适用范围广泛的国家级职业安全法规。这一实质性的转变,将职业安全权的权利内容由过去的预防和救济伤害事故,导入到职业的安全、舒适、体面及健康,从而将劳动安全保护提高到人权保护的高度。首先实现综合性立法保护的是瑞典1978年制订的《工作环境法》,之后美国、日本、法国、挪威等均颁布了综合性的保护法典,例如,1970年的美国《职业安全卫生法》、1972年的日本《劳动安全法》。
      国际劳工组织通过立法形式,将劳动安全标准全球化。1981年国际劳工大会通过了第155号公约,即《职业安全与工作环境公约》,并制订同一名称的第164号建议书作为补充。该公约和建议书,不但标志着国际劳工组织由制定单一的适用于特定范围的职业安全标准过渡到制定综合性的适用范围广泛的国际职业安全标准,而且建构了政府、雇主、工人三方共同“管理”职业安全的制度框架。1985年,国际劳工组织又制定了第161号公约和第171号建议书两项职业安全国际标准,作为第155号公约和第164号建议书补充。2002年,国际劳工大会通过的议定书,对第155号公约中有关职业事故、职业病登记和报告等内容进行了修订补充。形成了内容较为完整的国际劳工职业安全保护制度体系。2006年10月,我国人民代表大会常务委员会批准了1981年的第155号《职业安全与工作环境公约》。
      三、我国劳动者职业安全权的法律保护
      我国极为重视劳动者职业安全方面的立法。从上世纪50年代起,颁布了大量的劳动安全方面的法规和规章,上世纪90年代以来,制定并实施了《矿山安全法》、《工会法》、《劳动法》、《职业病防治法》、《安全生产法》等一系列重要法律,同时国务院及其劳动行政主管部门以及各地方政府还颁布了大量行政法规与规章,具体规定了劳动安全权利保护的内容和实施程序,已基本形成了一个包括宪法在内的多层次立法相结合的法律体系。此外,国家还先后制定了100多项劳动安全国家标准。应该说,我国关于劳动安全权的立法,与国际劳工公约的内容和要求基本上是一致的。
      我国进入新世纪后制定的《职业病防治法》与《安全生产法》,与以往的劳动者职业安全保护法律、法规相比有以下特点:第一,首次明确了劳动者的权利主体地位和权利内容。法律明确规定了从业人员在生产过程中享有的知情权、建议权、批评、检举、控告权、紧急避险权、拒绝危险作业权、工伤保险权以及民事赔偿权等权利。法律突破了以往法律法规只规制用人单位对劳动者职业安全保护义务,使劳动者由被动的受益人转变为权利人。立法的人本精神与和谐社会的价值理念得以深刻体现。第二,法律规定的内容较为全面,趋向综合化。立法的内容包括了生产活动安全和职业病预防的保障规范、安全设施建设的投资保障规定、从业人员的教育与培训、安全管理体制、安全监督检查制度、“三方管理”中政府、工会与企业的权利与义务,以及违反法律的责任追究制度等。第三,强化了法律责任的规定。《职业病防治法》与《安全生产法》,对违反劳动安全卫生制度的法律责任作了较为详细的规定。针对各种违法行为采取追究行政责任、民事责任和刑事责任的方式,组成一个综合性的责任体系,形成较为完整的侵权责任的制度体系。随着我国对第155号国际劳工公约的批准,必将进一步提升劳动者职业安全权的理念及其保护水平。
      四、我国职业安全权保护制度的缺陷及其完善
      随着我国社会主义市场经济的深入发展和法制建设的不断完善,我国对从业劳动者职业安全的法律保护意识不断增强,法律制度的基本框架已经确立。但从业劳动者的职业伤害危险依然存在,重大工业伤亡事故频频发生,职业病患率居高不下。究其原因,经济利益驱动,资本权利吞噬劳动权利是问题的实质;同时也有法律不健全、行政不作为、监管不力、有法不依,甚至官员搞腐败等多种原因所致。笔者仅就现行法律制度的重要缺陷进行相应的分析与探讨。
      (一)法律制度的综合性调节功能欠缺
      1.立法体例与立法理念上对法律的综合性调节功能考虑不够。现行立法采用职业安全保护与职业病防范分别立法体例,表现为现行两部最重要的法律一《职业病防治法》和《安全生产法》。这不利于建立全面预防职业危害的国家管理体制。职业安全与卫生息息相关、不可人为分离,共同服务于劳动者的人身安全和身心健康。《安全生产法》是劳动安全保护与工伤事故防范的立法,《职业病防治法》是工业卫生与职业病防范的相关法律制度,二者各有其立法体系,互不衔接。在立法的宗旨理念方面,两法的立法精神侧重于“经济性”,缺乏“社会性”,偏向以安全生产,促进经济发展为主题,以人为本的终极关怀理念不够深入。 [11]
      2.职业安全的管理机构实行的是多头管理,全国还没有一个全面负责职业安全工作的机构。1994年的《劳动法》明确规定:“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”,确立了劳动与社会保障部门综合管理地位,但在实际工作中很难履行职责。因为:其后的《职业病防治法》规定“国务院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”。《安全生产法》关于主管机关虽无明确规定,但实际上职业安全工作,由劳动行政部门移归直属国务院的安全生产监督总局统一管理。对于危险性机械设备检查监督管理,又专门归属国家质量监督检验检疫总局统一管理。另外,煤矿安全监察部门、公安行政管理部门、工商行政管理部门甚至纪检部门亦有特定管理权限。他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行落实国家劳动安全法的情况实施监督。但是,这些机构之间常常缺乏相互配合,甚至相互推诿责任或越位管理,往往使得事故得不到高效、及时处理。对上述存在问题的解决,应借鉴美国、英国、日本等国家的制度模式,向着职业安全一体化方向发展。 [12]
      3.国务院及各部门颁布了数百项有关职业安全的法律、法规,但在制定和实施这些法律、法规的过程中,各部门缺乏协调,导致执行不力。这就在客观上要求,职业安全保护立法应向综合性的方面发展,及早建立统一的职业安全法律体系。
      (二)安全保护法律实施的覆盖率较低
      我国的《安全生产法》和《职业病防治法》,其实施覆盖率都非常低。判定职业安全法律实施覆盖率,并不取决于法律本身规定的范围,根据劳工组织的研究资料,判定一个国家职业安全法律、法规实施覆盖率可由工伤保险覆盖率来判定,工伤保险覆盖率是指参加工伤保险的职工占按全国劳动力活动人口的比例。 [13]据我国劳动和社会保障部、国家统计局《2005年劳动和社会保障事业发展统计公报》中显示:按全国劳动力活动人口计算工伤保险覆盖率:8478万(参加工伤保险职工)/75800万(全国城乡就业人员)=11.3%。2006年的数据还没有公布,应当有一定的提高。但与高达98%的日本、德国等国家的工伤保险覆盖率相比,差距是非常大的,努力提高职业安全保护法实施的覆盖率是我们现阶段的一项重要任务。
      (三)法律制度的内容不够系统、完善
      《职业病防治法》和《安全生产法》虽说是国内职业安全领域立法中最好的,立法质量很高,曾受到国外的好评,但在立法内容上还存在以下问题:职业安全与卫生权的法律保护的技术性、投入保障及职业伤害防范等措施不够具体,缺乏操作性;劳动安全三方管理机制和代行检查制度没有规定;工会维权制度不明确,机制没有建立起来,不能有效地维护劳工权益;工伤保险的覆盖率很低,缺乏有效的企业缴费措施;从业劳动者的安全代表的处置权、职业安全训练权没有明确规定;《安全生产法》和《职业病防治法》仅仅是针对显而易见的和容易发生的职业事故以及最基本的职业病,但很难达到第155号公约所要求的全面地、系统地预防职业事故和职业病;职业灾害补偿制度不完善,还没有劳动力康复与重建的概念等。例如,劳动力的重建已成为职业灾害补偿的新趋势,是指通过职业辅导、职业训练及特案介绍等就业服务,促使残障者适当就业。这些法律制度缺陷使劳动者的生存与健康权难以得到充分实现。
      (四)职业危害发生后的权利救济制度不够完善
      近年来职业安全方面的事故发生后,主要通过行政手段解决对伤亡劳动者医疗救治及其亲属的赔偿,通过司法程序顺利解决成功的案例不多,实施中出现的问题较多。这主要是解决争议的程序法问题。对此,笔者认为需要立足于中国国情,建立行政干预与司法救济制度相结合、以司法救济为主的权利救济保障体系,切实保障劳动者权益。
      注释:
      *本文为笔者主持的国家社科基金项目课题《政府协调劳动关系的法律机制研究》(05BFX028)成果之一。
      **西北政法大学教授,中国劳动法学研究会副会长。
      [1]常凯著:《劳权论》,中国劳动社会保障出版社2004年版,第193页。
      [2]黄越钦著:《劳动法新论》,中国政法大学出版社2003年版,第432、437页。
      [3](法)W·杜茨著:《劳动法》,法律出版社2005年版,第175页。
      [4]1981年职业安全卫生公约(第155号)第4、5条。
      [5](日)大须贺明著:《生存权论》,法律出版社2001年版,第12页。
      [6]程燎原、王人博著:《权利及其救济》,山东人民出版社1998年版,第335页。
      [7]张文显著:《法哲学范畴研究》,中国政法大学出版社2001年版,第389页。
      [8](美)庞德著:《通过法律的社会控制》,商务印书馆1984年版,第88-89页。
      [9]法律上表现为,民法在当时是调整包括职业安全在内的劳动关系的主要法律规范。
      [10]黄越钦著:《劳动法新论》,中国政法大学出版社2003年版,第432、437页。
      [11]汤兰瑞、邱松岚:《两岸职业安全法制浅论》,载《建筑安全》2003年第12期。
      [12]日本劳动安全卫生由劳动行政部门管理,美国职业安全卫生法规定,制定法规标准及其执行,归劳工部,其中涉及卫生部分,由卫生部配合。
      [13]袁一枫、杨乃莲:《通过职业安全卫生及工作环境公约(第155号)透视我国职业安全卫生立法》,载《中国职业安全卫生管理体系认证》2003年第3期。
   

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