为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，我们在分析现行体制问题、借鉴国际经验的基础上，提出进一步完善应急管理行政体制的思路。完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）。这也是从其他国家应急体制建设中取得的经验。 

 

        1.政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补 

 

       以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。这是当前我国政府职能分工的实际。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。应急办尤其应该致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性，还应该致力于管理目前没有机构负责的危机，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。中央编办关于设立国务院应急办的批复中对应急办的职能规定是恰如其分的。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。 

 

         2.各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强 

 

       随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会矮化应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得我国借鉴。我国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。 

 

        3.应急办的设置应依托于该级政府的办公厅 

 

         我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”，“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。 

 

        4.对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界 

 

        有必要按照与应急管理的关联度对25个议事协调机构和联席会议制度作合理的分类和调整。与应急管理关联度高的议事协调机构和联席会议制度应该纳入应急管理行政体制，增强与应急相关的专业协调能力，由应急办联络和协调；其他议事协调机构和部际联席会议则应该明确归为政府的常态管理体制，由办公厅（室）内的其他部门联络和协调。 

 

（国务院发展研究中心“应急管理行政体制建设研究”课题组，课题组负责人：孙晓郁，课题组组长：蒋省三，课题组成员：孙兰兰、林家彬、吴苏燕、蒋希蘅、吴庆，执笔：蒋省三、林家彬、吴庆）