学习贯彻行政许可法，规范消防行政审批工作

作者：马勇良　　评论：　更新日期：2008年03月07日

《中华人民共和国行政许可法》已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主和法制建设的一件大事。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。消防行政许可（也就是通常所说的消防行政审批），是公安消防机构根据公民、法人、或者其它组织的申请，对其申请事项依法定条件进行消防安全审查，准予其从事特定活动的行为，是公安消防部门对社会消防安全实施事前监督的一种重要手段，与广大人民群众的利益和公共安全息息相关。各级公安消防机构应当认真学习贯彻行政许可法，结合实际，进一步建立健全消防法律法规和技术规范、切实改进和加强消防行政许可工作。

一、充分认识现行消防行政许可制度的不足和弊端

当前各地消防监督工作中对消防行政许可有许多不同的规定，存在的问题也很突出，政府领导和广大群众对消防行政审批工作也有许多不满之处。这些问题突出表现在以下方面：
1、大量的前置审批于法无据。随着近年来安全生产责任制的落实，不少管理部门任意设定审批的前置条件，纷纷将消防行政审批纳入自身审批的前置程序。据调查，某市在行政服务中心设立的窗口部门中，先后有工商、经贸委、安全生产监督管理、文化、教育、卫生、人行、粮食、规划、建设、房管等11个部门在其相关行政审批申报告知书中要求提供消防审批意见。这些规定大多没有法律依据，也有推卸安全管理责任之嫌。据查证，现行法律法规中只有国务院《公共娱乐场所管理条例》中明确将娱乐场所的消防审批列为企业工商登记的前置条件，另外《消防法》明确将建筑工程防火审核作为建设部门发放施工执照的前置条件。其余大量的消防审批要求都是由于少数部门单方面将消防安全审批设置为其审批前置而造成的，没有法律依据。依据新颁布的《行政许可法》属于违法行为。这些“强加式”的消防行政审批严重冲及了公安消防机构的日常工作。
2、许多前置审批要求不合理。如企业处于筹建阶段尚无任何生产经营设施时就要求消防审批；企业更换法人、更改名称等要求消防审批；企业改制等。
3、现行法定许可项目不适应形势要求。目前消防法规定的许可项目只有建筑设计防火审核、建筑工程竣工消防验收、公众聚集场所开业检查、大型活动消防安全检查以及消防产品生产审批等少数几种，远不能涵盖目前实际消防监督管理的范围和重要环节。如实际工作中许多单位并不涉及到新建、改建建筑工程，而这类企业或场所的消防安全需要审查确定。再如公众聚集场所的定期审验等。
4、行政审批程序不统一，部分程序过于烦琐。目前除建审、验收、开业检查有个原则程序外，其它类型的审批程序都是由地方规定的，全国不统一。地方规定的一些程序往往又非常烦琐，申报资料、申报前置条件过多，群众很不方便。现行的审批程序烦琐，申报资料要求高，特别是一些老建筑、小型建筑、小型场所、老企业申报资料难以达到要求。
5、忙于审批、无力监管。由于消防部队的特殊体制，基层大队只有3-4人。据调查苏北某市仅去年下半年以来申报审批的项目就达900多件之多。有限的警力还要应付各类会议、检查评比等，根本没有精力和人力对重点单位实施监督管理。更谈不上对已审批项目进行后续监督管理。只能是一批了之，责任很大。一旦发生问题还要承担法律责任。《安全生产法》和国务院《关于特大安全事故行政责任追究的决定》对此有明确要求。
6、技术性规范缺少“过渡性”措施。由于我国技术规范大多是普遍强制要求，没有区分不同地区、不同类型单位作出具体规定。实际工作中许多农村企业、工程项目由于基础设施的制约，很难达到规范的要求，审批中难度较大。
7、少数地区在消防产品、消防工程监督管理上随意设定许可事项，搞地方封锁和行业垄断，更有少数地方还存在行政审批时指定消防产品和消防工程施工单位等，严重影响了行政许可的公正性和公平性。
8、消防监督部门处境尴尬。一方面工作量极大，疲惫应付，苦不堪言。另一方面，政府和群众对消防部门的审批程序、时限总认为太复杂、时间太长，又不够满意。消防部门往往不仅要承担较大的法律责任，同时还要面对社会和群众的抱怨，左右为难。
9、少数消防监督部门行政许可随意性大，规范标准执行不一致，撤销许可的任意性较大，时常出现今天批、明天撤的情况，一定程度上影响了消防行政审批的严肃性，损害了被许可人的合法利益。

二、认真学习行政许可法，充分理解法律的实质内涵

这部行政许可法涉及的法律面很广，专业性很强，需要各级公安消防监督机构和消防监督人员认真学习和领会。
一是要充分领会行政许可法颁布实施的重大意义。行政许可法按照合法与合理，效能与便民，监督与责任的原则，对行政许可的设定和实施都做出了全方位的规范。这将有利于行政审批制度改革的进一步深化，有力地推进和保证行政机关的依法行政和依法管理，有力地推进服务型政府的建设，更好地发挥市场调节机制，进一步扩大对外开放和与国外规则接轨。有利于方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，强化行政机关的责任，对改变政府的形象、提供优质的服务是非常有利的。
二是要充分领会行政许可法对推进行政管理体制改革的影响和意义。行政许可法通过建立规范的行政许可制度，妥善处理了政府与市场、政府与社会、公权力与私权力的关系。通过对行政许可权的明确规定，相对集中了行政许可的设定权。通过把对行政许可的监督检查作为行政许可权的自然延伸，把事前审批与事后监督统一起来。通过规定的一系列便民措施，如一个窗口对外，可以通过信函、电传等间接的方式提出申请等，有利于行政人员牢固树立服务意识，改进工作效率。通过规定对违法实施行政许可应当承担法律责任、行政许可原则上不收费这样一些规定，确保了行政权利与责任的挂钩，确保了行政权利与利益的脱钩。
三是要充分领会行政许可法对行政审批环节的监督。行政许可法明确规定，把行政许可的实施权，延伸到对被许可人活动的监督环节。根据许可法的规定，实施行政许可的行政机关或者其他有权的机关对被许可人必须进行监督。允许老百姓举报，被许可人举报，允许公民法人组织和个人对被许可人的活动投诉举报，这是充分利用当事人之间的利害关系来强化行政许可监督的重要方式，也有利于改变目前重审批轻监督的现状。另外，法律责任中明确规定，该监督的不监督，要追究行政机关的法律责任。
四是明确了公民权益受到损坏的法律救济途径。这部法律有一个很重要的作用就是维护公民法人和其他组织的合法权益。在设定行政许可和实施行政许可的过程中，如果有违反法律的情况发生，公民可以寻求法律救济。申请人如果采取贿赂、欺骗的手段取得了行政许可的，除了要撤销许可以外，还要给予其他的行政处罚，而且对许可的事项涉及到人身健康安全的还要剥夺三年的行政许可权力。除了法律和法规的规定允许转让的以外，行政许可原则上不得转让。

三、加快消防法律法规体系建设，做好行政许可法实施的各项准备工作

当前各级公安消防机构在深入学习行政许可法的同时，要切实加快消防法律法规的修订和健全，全方位做好行政许可法实施的准备工作。
（一）认真清理现行消防法律法规，科学合理地设定行政许可事项
《行政许可法》第八十条规定：本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日前停止执行。当前各级公安消防部门应当立即对现行的消防法律法规进行全面的清理。按照《行政许可法》第十二条、第十三条的关于行政许可的设定原则以及第十八条、第十五条的设定权限对相关法律法规进行处理：
1、地方政府规章以及部门、地方政府的各类规范性文件均不得设置行政许可事项。凡已设定的，原则上都应当取消。的确需要保留的，可以设定临时性的行政许可，然后通过立法程序进行设定。
2、目前公安部规章以及地方性消防法规中设定的行政许可应当进行一次清理，凡是需要保留的应当通过修改消防法予以确认。凡是符合《行政许可法》第十三条规定情形的事项应当取消行政审批，逐步向事后监督管理过渡。
3、进一步规范前置许可的设置。《行政许可法》第十五条第二款规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章不得设定企业或者其它组织的设立登记及其前置性许可。任何部门非法律规定都不得将消防行政许可设本部门许可的前置条件。
（二）健全消防法规体系，完善消防行政许可程序
《行政许可法》对行政许可程序作出了明确规定，对照法律规定，公安消防部门应当尽快制定下列相关的工作程序：
1、分级审批程序。《行政许可法》第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可。下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部审查材料直接报送上级行政机关”。目前在消防系统内部就一些建筑工程审核、消防产品管理等方面规定的分级审核制度都不是法律规定的，而是部门规章或文件规定，应当给予调整。同时应当改变过去由业主向上级消防部门申报的做法。改由下级公安消防部门进行初审并向上级消防部门申报。下级消防部门不能要求申报人直接向上级部门提交申报资料。上级消防部门不能要求申报人重复提交申报材料，但可以要求申报人进一步补充足以证明其已经符合行政许可条件的材料。要通过法律明确消防分级审批事项、范围、法定权限、期限和相关审批要求。
2、消防行政审批的公告听证程序。《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人”。第四十六条规定：“重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。消防行政审批大都关系到他人利益和社会公众利益，如果全部履行“告知”或“公告”程序，显然难以施行，但是不实行“告知”或“公告”，也很容易造成审批不够科学，引起不必要纠纷。因此国家消防行政管理部门应当尽快修改法规或制定规章，进一步明确规定“直接关系他人重大利益”的消防行政许可事项，明确必须向利害关系人或审批项目的相邻权益人进行“告知”或“公告”的范围、公告方式、程序。要明确公告后有关异议的处理原则、处理程序。对于群众提出的听证要求，应当依法举行听证会。
3、统一行政许可的期限。《行政许可法》第四十二条对行政许可行为的期限作出了规定。目前公安部规章及省级消防机构的规定与法律规定不尽吻合，建议考虑基层消防工作的实际，合理确定统一的审批期限。
4、明确消防许可的变更、延续及撤销程序。目前消防行政许可大都是以“意见书”的形式出现的，应当考虑统一以格式证件的形式予以颁发。以前制发的有关“意见书” 没有法定有效期的规定，这不科学，也不方便基层消防的后续监督管理。《中华人民共和国安全生产法》第五十四条规定：“对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全条件的，应当撤销原审批”。国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》也作出了相关要求。目前的消防审批往往是“一批了之”、“一批终身有效”，不符合事后监督管理的要求。国家消防行政管理部门应当规定相关规定，明确消防行政审批的法定有效期、有效期届满后的延续程序、定期检验程序、撤消消防审批的法定情形和条件、撤消消防审批中有关争议的处理等制度和程序，切实规范基层的消防执法工作。
（三）规范消防行政许可的监督检查，切实强化审批监督
行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，也是行政机关日常行政管理活动的重要内容。为了切实解决基层普遍存在的重许可、轻监督管理；只许可、不监督管理的现象，加强对行政许可的监督管理，《行政许可法》专门对行政审批的监督检查作出了规定。依据法律的规定，结合消防监督工作的实际，当前在消防监督工作中应当尽快建立和健全以下几方面的监督检查制度：
一是建立上级机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查制度。这一点在消防监督部门普遍已经实施，各地的季度检查、执法检查以及专项活动的检查大都属于此类，目前也取得了一定成效。
二是建立健全对被许可人的监督检查制度。通过建章立制，明确行政机关对被许可人的监督管理义务，明确具体监督管理职责，及时掌握被许可人是否在许可范围内从事相关活动，有无违反许可条件的行为，明确监督管理的具体方式和程序。
三是建立监督检查的记录规档制度。《行政许可法》第六十一条第二款规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后存档。这一规定也符合消防监督检查的实际。这样有利于将消防行政许可的事后监督进一步系统化和制度化，全面监督被许可人的活动，建立起被许可人的信用档案，增强被许可人的法律意识和道德意识，促使其自觉地依法开展消防安全管理工作活动。
四是建立互联网监督检查制度和公众查阅监督检查记录制度。这有利于充分利用信息化时代高新技术成果，实现行政机关以及与被许可人之间的资源共享。通过允许公众查阅监督检查记录，督促和保证行政机关依法行政。
五是要高度重视行政许可撤销的法律责任。《行政许可法》第六十九条对撤销行政许可作出了具体规定。其中特别规定依照第一款中五种情形作撤销决定的，如果被许可人合法权益受到损害的，行政机关依法应当给予赔偿。这一规定有利于进一步增强行政机关行政许可的责任心，防止违法行政。这一赔偿属于国家赔偿的范畴，而不是补偿。其基本构成条件是：行政机关实施的行政许可存在违法因素，撤销行政许可对被许可人造成了实际损害。消防监督部门要高度重视这一规定，切实规范实施和依法实施行政许可，为进一步规范和加强消防监督管理工作打下良好基础。