■国务院安委会专家咨询委员会理论与法制专业委员会专家、中国地质大学（北京）教授 罗云

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推进城市安全发展的意见》，这是继《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布以来，国家对安全生产、公共安全领域的又一重大战略性部署。

笔者认为，科学认识和正确把握城市安全发展规律，有效实施城市安全发展战略，是推进和落实城市安全发展的前提基础和根本保障。为此，笔者结合长期的安全科学理论研究，以及城市安全发展“系统—战略”的工程应用实践，从理念、理论、方法论三个层面，对如何科学推进城市安全发展提出几点拙见，供大家参考。

理念

从城市危机应对到城市风险预控

近年来，在学术界，城市危机应对、“韧性（Resilience）城市”的理念盛行，这些理念以问题为导向，对完善和优化城市安全发展策略具有现实意义。但是，如果从城市安全发展的本质内涵和科学规律出发，也就是以理论与规律为导向，可以发现：只在危机应对、应急能力、事故救援上下功夫是不够的，也是不明智的，可谓下策。那么什么是城市安全发展的本质内涵和科学规律呢？

1.城市安全发展的本质内涵是城市安全风险的科学管控

城市安全发展的内涵可以有多种定义，如安全生产形势根本好转、重特大事故得到遏制、安全与社会经济协调发展等。但是，从科学的角度来定义，则有：

其中，为城市安全程度（水平），0≤S≤1；为城市安全风险函数，1≥R≥0；P为城市事故发生概率函数，表述事故可能性；L为事故后果函数，表述事故伤害或损失严重性；S为事故发生情境函数，表述事故对社会、政治、经济等影响敏感性。

由此看出，城市安全发展的本质内涵是实现城市安全风险最小化，将城市安全风险水平控制在可接受（安全）的水平上。

2.实施城市安全发展的战略目标是控制城市安全风险源

基于安全科学理论体系中的“安全系统控制链模型”（见图1），可以看出：危机是安全系统控制的“中游”，韧性（事故灾害应对响应能力）则是系统控制的“下游”。真正的安全系统源头是“风险源”，即事故灾难的风险源，包括危险源、危害因素、风险单元、风险状态等）。因此，从“系统—战略”的高度，城市安全发展的战略目标要定位在城市安全风险的管控上，要树立基于城市安全风险预控的理念，应用城市事故风险分析管控理论，落实城市风险防控策略，实现对城市安全风险的全面辨识、综合施策；超前预测、科学预警；分级负责、动态防御；分类管理、系统治理；全民参与、有效管控的本质安全保障体系战略。

因此，在推进城市安全发展的进程中，要强调、重视城市安全风险理念。

理论

从技术的本质安全到系统的本质安全

从城市安全的本质内涵可以推知：创建本质安全型城市是城市安全发展的终极目标。如何打造或创建本质安全型城市？首先要对本质安全有科学的认识和理解。

本质安全的概念经历了四个层次的发展：一是早期原始的“设备本质安全”；二是针对专业领域提出的“技术本质安全”；三是基于系统思想提出的“系统本质安全”；四是针对组织（企业）或行业的“企业本质安全”或“行业本质安全”。可以看出，本质安全的概念随着安全科学理论的发展在不断扩展、丰富。

对于实施城市安全发展战略，创建本质安全型城市，如果以设备、技术的本质安全为导向，我们就会集中力量在城市设施、生产装备、城市环境等物化条件上下功夫。显然，这是不够的，是偏离系统科学导向的。基于上述本质安全概念的发展规律，根据安全科学系统对策原理（见图2），笔者建议，建设本质安全型城市要以系统本质安全理论为指导，科学实施如下战略与策略：

1.城市民众的本质安全化

实施文化兴安战略，强化人民的本质安全素质认知，提升全民本质安全素质，培塑社会“本质安全型人”。因为人的本质安全是基础，具有先决性、基础性、引导性之作用。具体目标为：一是提升各级政府和企业安全决策层的领导力，二是提升城市各类管理人员的安全管控力，三是提升公众和市民的安全执行力。

2.城市物态的本质安全化

落实科技强安战略，提高城市生活设施、企业生产设备的技术水平，改造优化城市安全环境。变被动技术为主动技术、变数据技术为信息技术、变冗余技术为容错技术、变危险报警为风险预警、变故障检测为健康监测、变事故预测为事故预控，变能级控制为失效监控、变人工测控为自动测控、变单元模式为系统模式等。

3.城市治理的本质安全化

推进治理稳安战略，通过城市安全治理的体制优化、机制细化、法制深化、制度新化、产业结构良化等对策，提高城市安全发展的管控和治理能力。变经验管理为科学治理、变结果管理为过程治理、变事后追责为事前管控、变静态管控为动态治理、变成本管理为价值管理、变效率管理为效益管理、变因素管理为系统治理、变监管的对象为治理的动力、变约束管制为能动治理、变人治监管为法制治理。

城市安全治理的理论原则是：坚持安全红线，理念为治；坚持安全第一、标本兼治；坚持系统安全、综合施治；坚持本质安全、科学根治；坚持超前预防、隐患查治；坚持风险管控、分级防治；坚持责任体系、全员共治；坚持改革创新、强化法治；坚持文化兴安、励精图治；坚持强化基础、固本而治。

打造和创建本质安全型城市是城市发展可持续的治本之策，是城市安全发展的最高境界，是实现城市长治久安的必然选择，是城市安全发展的制胜法宝。因此，笔者建议，安全发展示范城市的考量要以城市本质安全水平作为根本的评价标准。

方法论

从城市安全管理（监管）模式到城市安全治理模式

1.城市安全管理与城市安全治理的概念

安全治理与安全管理仅仅一字之差，但其内涵有着较大的差异。通常来讲，管理和监管都是单向的、单一的，居高临下的，管理的对象是被动的，甚至是不情愿的。纵观我国目前安全生产工作表现出的“保姆式”、“被动式”、“突击式”、“运动式”管理方式，以及社会上普遍存在的“应付文化”、“追责文化”就是这种模式的产物。而治理是多向的、多元的、互动的，具有能动性和主动性的特点。监管方式下的政府与企业、企业与员工的关系是管理与被管理、被监管的关系，主动权在政府手中、企业管理者手中，当然，责任也在政府和企业管理者手中；而治理具有开放式、参与式、互动式的特性，强调主动、能动机制以及内需机制（内因是根本，外因是条件），在内外因（政府与社会、政府与企业、企业与员工、雇主与雇员、管理者与被管理者）相互有机的联动过程中形成共同参与、分级负责、人人有责的安全共需、共理、共建机制，从而在城市安全保障系统中协调动作、全面治理、科学管控、合理高效，在城市安全发展过程中各显其能、各尽所能、各得其所。

笔者认为，从城市安全管理走向城市安全治理是我国深化城市安全体制机制改革、推进城市安全发展的理性选择和必然取向。这不仅符合当前国家管理、社会管理从管理走向治理的潮流，更是符合“安全人人需要”的安全公理，能够落实“安全人人参与、人人当责、人人共享”的安全定理。

2.城市安全治理的方法论

如何实施城市安全治理的模式与策略？基于笔者的研究和探索，建议应用“系统思想”、“战略思维”的方法论，构建城市安全发展“系统—战略”模式（见图3），其中三个维度的具体内涵是：

城市安全治理的逻辑维度：城市安全发展的战略规律，即理论支撑、文化引领、体系保障、方法落实。

城市安全治理的知识（理论）维度：城市安全发展的治理要素，包括安全目标、安全责任、安全制度、安全文化、安全教培、风险防范、安全法治、安全科技、安全基础、安全信息、安全效能等。

城市安全治理的主体维度：安全发展的参与主体包括政府、行业、企业、社会、公众五个主体。

3.治理城市安全发展的路径与基本方法

城市安全发展“系统—战略”模型是在城市安全发展理念引导下，通过“文化引领、理论指导、体系支撑、措施保障”的城市安全发展战略模式和系统工程。城市安全发展“系统—战略”模型具体展现了城市安全发展的理论指导依据、城市安全发展的基本准则、城市安全发展的战略目标及路径、城市安全发展的战略举措和方法体系。即确立城市安全发展的战略思想。以“科学发展、安全发展”观为指导，树立“以人为本、生命至上”的理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，为实现城市或地区的经济发展、社会和谐、人民幸福提供有力的安全发展保障和支撑。

明确城市安全发展的战略原则。城市安全发展的战略原则是：坚持安全发展—文化兴安；坚持安全法制—依法治安；坚持科学监管—管理固安；坚持本质安全—科技强安；坚持全员参与—责任保安；坚持改革创新—信息优安的原则。

制定城市安全发展的战略目标。明确城市安全发展指导思想，掌握城市安全发展理论规律，打造城市安全文化品牌，建立城市安全发展保障体系，落实城市安全发展方法措施。

动员城市安全发展的全面主体。从安全发展战略的对象维度，构建五大主体要素，即市级、县（市、区）级、乡镇（街道）级三级行政区域层级的政府、行业、企业、社会与公众五大战略主体。

设计城市安全发展的系统机制。在实施城市安全发展战略过程中，设计安全发展的战略机制，即政府统筹规划机制、行业协同联动机制、企业自律实施机制、社会广泛支持机制、公众参与监督机制等五大机制。

构建城市安全发展的战略体系。运用安全科学的理论及规律设计城市安全发展战略体系，即安全发展目标体系、安全责任落实体系、安全制度保障体系、安全科技支撑体系、安全文化宣传体系、安全教育培训体系、安全风险防范体系、安全基础建设体系、安全监督检查体系、事故应急救援体系、安全信息支撑体系、安全效能测评体系等12个体系。

过度执法“误伤”守法车主

新闻事件

近日，沈阳交警以“未保持机动车号牌完整与清晰”为由对相关车辆车主罚款，引发关注。沈阳市公安局交警支队官微日前回应称，民警作出的“未保持机动车号牌完整与清晰”行政处罚，存在事实认定不准确、处罚不当的问题。沈阳市公安局交警支队已向当事人诚恳道歉并依法撤销处罚决定。

开展机动车涉牌违法专项整治没错，但前提是，执法要于法有据，让权力在相关法律法规框架内运行。沈阳的专项行动明显有跑偏之嫌，不仅“误伤”了守法车主，还造成了执法的不清晰乃至混乱。相对于车牌的不清晰，执法的不清晰更可怕。执法标准模糊不清、自由量裁空间过大，给守法公民增添负担的同时，还会给社会制造不必要的矛盾。判断车牌是否清晰，相关法律法规有明确的规定，人人心里也有杆秤，不妨从常识出发，将心比心。——光明网

别让“新国标”落实大打折扣新闻事件

工信部、国家标准委近日将《电动自行车安全技术规范》国家标准报批稿向社会公示。新标准对车速、重量、外形、电池等关键指标严格规定，明确电动自行车主要用于“短途代步”功能，并要求全文强制执行。

“新国标”最大的亮点在于首次明确电动自行车主要用于“短途代步”功能，并要求各地以及整个行业全文强制执行。这意味着以往为了长途行驶而设计和制造的电动自行车，将不在允许之列。与此同时，“新国标”坚持全文强制，消除了“非否决项”留下的漏洞，不再给生产超过标准的电动自行车留下余地和空间。有了标准是好事，让标准得到严格的贯彻落实，才是根本。首先要从源头上，也就是从电动自行车的生产线上开始严格落实标准，让每一辆走下生产线的电动自行车都是符合“新国标”的。其次，要由交管部门严查改装车，对改装电动自行车的车主和帮忙改装车辆的维修店实施“双罚制度”。如果这些问题不能得到有效遏制，那么“新国标”的执行落实效果将大打折扣。——南方网

飞机上玩手机别得意忘形

新闻事件

近日，多家航空公司陆续宣布，坐飞机手机“解禁”，无论是媒体还是民众，都纷纷点赞。不过，现实似乎不太乐观。近日就有网友在网上发了几段小视频吐槽：坐飞机的时候，前排和左边的乘客打开手机等电子设备看视频，声音太大了！该事件迅速引发网络热议。有网友感叹“旅途中最后的清静时光也没有了”。

通过科技进步和设备更新，航空公司陆续宣布，坐飞机手机“解禁”，这对于常乘飞机的人来说，无疑是个好声音，因而受到舆论点赞是理所当然的。但在现实生活中，总会有那么一些人在公共场合缺乏公德意识，只图自己快乐方便，不顾他人感受。例如大声喧哗或接打手机、看视频，衣冠不整、言语粗俗、公共场所抽烟，等等。这些陋习自然会带到飞机上。无论是乘坐何种交通工具，还是到各种公共场所，都需要加强修养，严格自律，以品德高洁的形象示人，与人方便与己方便。社会稳定和谐，大家安居乐业，是我们的共同期待。