英国危险化学品安全管理战略的成功经验及其启示

作者:郝富军  来源:中国安全生产网 点击:  评论: 更新日期:2017年04月06日

危险化学品安全成为公共安全重要隐患

我国是化学品生产和消费大国,目前存量化学品数量超过4.5万余种,每年申报的新化学物质在100种以上,化学品的毒性、持久性、生物蓄积性、内分泌干扰性等问题十分突出,人均担负的化学品安全风险较大。化学品工业目前还处在中低发展水平线上,化学产业存在结构不合理、产业技术水平低、污染控制技术差、管理水平低等系统脆弱性问题,近年来发生的一系列化学品安全生产事故和环境污染事件就是明证。可以说,危险化学品安全已经成为影响社会公共安全的重要问题,化学品安全管理必须转变应急思维,推动关口前移,进行源头性、战略性治理。

英国危险化学品安全管理战略的成功经验

英国是较早开始探索危险化学品安全战略治理的国家之一。早在1999年,英国政府就发布了《化学品战略》,“旨在为未来20年提供政策和目标”。《战略》具有框架性、超前性,强调英国化学品安全管理应从末端控制向源头控制过渡,从产品控制转向生产使用环节控制和产业控制,从事故防止转向风险控制,在管理对象、环节和层面上区别于传统的化学品管理和污染防治。《战略》在广泛征求社会各界对化学品环境安全问题的意见的基础上制定的,充分考虑实际情况,具有可实现性。其成功经验主要有四个方面:

一是治理体制机制方面,英国政府将《战略》上升至国家层面,作为国家化学品管理战略推行,由环境、食品与乡村事务部牵头执行,吸纳产业界(市场力量)、与化学品生产使用有利害关系的个人和社会团体组成利益相关者论坛参与管理活动,形成了比较完善的源头治理体系。规定各类治理主体的职责及相互间的关系,在化学品的风险评价中,规定产业界提供数据信息并承担初步风险评价义务,利益相关者论坛提供建议和监督,政府颁布相应的标准和提供必要的指导,并进行监督和审查。

二是治理法律制度方面,《战略》主要有两个特色:之一是制度设计既关注化学品的生产和使用,也关注化学品经环境途径对环境和人体的风险,体现了EHS管理的本质;之二是法律制定以国际普遍接受的原则为基础,并与国际规章相嵌套。

三是治理标准体系方面,《战略》所确立的标准十分详细且具有可操作性,如在对化学品毒性标准的设计,提出以致畸性、致癌性、致突变性、激素破坏性、生殖毒性、生态毒性等为毒性的表征,以持久性、生物累积性、环境迁移性等为辅助指标。国内《新化学物质环境管理办法》虽规定在对新化学物质进行评审时,应涉及化学物质名称和标识,物理化学、人体健康、环境等方面的危害特性,暴露程度以及对人体健康和环境的风险,人体健康和环境风险控制措施的适当性四项内容,不过没有就具体操作标准进行说明。

四是治理方法方面,《战略》体现出明显的源头治理特色。方法之一是强制淘汰,逐步淘汰已确认对环境和人体健康存在难以承受之风险的化学品;之二是鼓励替代,《战略》鼓励产业界开发低危险替代产品、工艺、技术,推行最佳的环境实践和清洁生产,不断减少化学品对环境和人体健康的风险,同时保持化学工业的竞争力;之三是实行风险负担,从传统的“谁污染谁治理”转向强调风险产生主体也即“潜在污染主体”须承担风险责任,《战略》规定产业界承担源头控制和风险控制的义务,负责实施风险管理,通过提高风险成本倒逼化工企业减少生产和使用高危化学品、增加开发低危险替代产品来达到减除化学品安全风险的效果。

对我国的启示及政策建议

第一,制定国家化学品安全管理战略。从国家层面对化学品安全风险管理框架进行顶层设计、整体布局,明确管理目标、管理对象、管理原则、管理思路、管理过程等;提纲挈领,健全管理体制机制法制;着眼长远,制定中长期管理规划,以全面提升国家化学品安全管理水平,推进化学品安全的源头治理。

第二,完善危险化学品安全战略治理的体制机制。在总体上健全化学品安全源头治理的组织结构,吸纳社会力量参与治理活动;改变化学品安全管理职能部门之间的协调机制,以化学品生命周期建立合作机制;建立政府部门、行业协会、技术机构、社会公众四类主体之间的协调机制,以职责分工建立合作机制,如规定行业协会承担提供数据信息并承担初步风险评价义务,社会公众提供建议和监督,政府职能部门和技术机构负责颁布相应的标准和提供必要的指导,并进行监督和审查。

第三,完善危险化学品安全战略治理的法律制度。EHS管理理念是国际普遍认可和接受的化学品安全管理制度设计原则,我国目前的情况是EHS理念被分隔在不同的化学品安全管理法律中,有必要对《危险化学品安全管理条例》、《新化学物质环境管理办法》以及相关的化学品安全管理法规进行整合,制定《化学品安全法》,统一化学品安全管理。

第四,完善危险化学品安全战略治理的标准体系。重点提高标准体系的可操作性,一方面以细化现有标准体系为方向,另一方面完善化学品检测方法标准的配套。同时注意对国内标准及时修订完善,以同相关国际标准接轨,保持化学品法规、标准、分类、标签和实验室检测技术等要求与其他主要贸易国协调统一,促进化学品国际贸易,使相关出口企业避免不必要的经济损失,在安全风险治理中实现良好的经济效益。

第五,完善危险化学品安全战略治理的方法体系。建议采取以下方法:(1)强制淘汰,制定《化学品淘汰目录》,逐步淘汰已确认对环境和人体健康存在难以承受之风险的化学品;(2)鼓励替代,介入生产环节进行源头控制,鼓励化工企业、技术机构等开发低危险性替代产品、工艺、技术,推行最佳的环境实践和清洁生产;(3)实行风险负担,化工企业承担化学品风险责任,负担源头控制和风险控制的义务,负责实施风险管理;(4)实行化学品强制累进保险,从事化学品生成的企业必须购买化学品风险强制险,并根据化学品的危险性实行累进保险。

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