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试论安全生产执法中简易程序的适用

  
评论: 更新日期:2017年03月07日


        安监部门在对企业进行安全检查时,经常会遇到情节简单、后果轻微的违法情形,依据《行政处罚法》可适用简易程序进行行政处罚。然而,安全生产监管法律法规中处罚条款、种类、幅度,符合简易程序条件的太少,执法人员遇到上述情形往往束手无策,只能警告了事。这也是基层执法工作难以开展的原因之一。在此,笔者就安全生产执法中简易程序的适用谈几点想法。
        一、安全生产执法适用简易程序的重要意义
        (一)多适用简易程序有利于加强监管。
        行政处罚简易程序在城市管理行政执法、道路交通安全违法行为处理等方面得到了比较普遍的运用。金华市城市管理行政执法局在2006年的一年时间里,运用简易程序对一万多个行政相对人实施了行政处罚,效率之高,教育面之广,是一般执法程序所不能比拟的。交通警察对违反道路交通管理的行为,绝大多数是按简易程序当场处罚的。实践证明,这种便捷的处罚方式,对宣传法律法规、加强监管很有利,值得我们借鉴。
        目前,安全生产监管工作面临着面广量大、人少任务重的严峻形势。例如,浙江省杭嘉湖地区,经济较发达,每个县级安监局工作人员只有十多名,监管的各类生产经营单位却有几万家,其中规模以上工业企业上千家。
        按一般程序处理安全生产违法案件,执法人员要制作大量法律文书,多次往返,当事人如要复议、听证、诉讼,更需要花费大量精力,执法周期长,对当事人的即时教育作用有限。如果对所有的安全生产违法行为都按一般程序进行查处是不现实的,客观地讲也是做不到的。实践中,有些执法人员以当事人违法情节较轻,处罚要走比较烦琐的一般程序,索性口头警告,不予处罚。这样的做法是不对的,也是违法的,不利于教育当事人,更不利于提高安全生产执法的地位。
        对事实清楚、证据确凿、情节较轻的安全生产违法行为,适用简易程序处理,既可以即时教育当事人,警示周围群众,提高安全生产执法的权威。同时简易执法程序作为一般行政处罚程序的补充,也丰富了监管手段,增强了行政处罚的威慑力。从表面看来,适用简易程序对行政相对人利益影响不大,或者严厉程度不够,处罚太轻。但基层安监部门的执法力量有限,加上存在部分违法行为人流动性较强、身份不易确认、若不当场进行处罚事后难以执行等问题,简易程序的合理适用是十分必要的。安全生产执法越多(适用简易程序能够处理更多案件),效果会越明显。
        (二)多适用简易程序有利于查处“三违”。
        据资料统计分析,近年来80%以上的事故都与“三违” (违章指挥、违章操作和违反劳动纪律)有着直接的关系。“三违”一般都事实清楚,情节简单,是各级安全监管人员安全检查的重点,也是容易发现的安全隐患。当前,对“三违”行为的处理,适用条款是《安全生产违法行为行政处罚办法》(安全监管总局令第15号)第四十四条,除单独给予警告的处罚外,只能适用一般执法程序,处理周期长、效率低。在未发生事故的情况下,部分执法人员索性只给予口头警告,交生产经营单位内部处理,起不到威慑作用,当事人听之任之,也容易促使当事人习惯性违章。
        查处“三违”,如果适用简易程序,当场给予处罚,手续简单,效率高,可以缩短案件的处理时间,提高行政处罚效率,还能及时威慑行政相对人并教育周边群众。在安全生产执法中,以简易程序当场处罚为主,一般程序重点处罚为辅,做到点面结合,有利于提高安全生产执法的效率,减少和杜绝“三违”现象。
        (三)多适用简易程序有利于加强安监队伍建设。
        当前,基层乡镇安监队伍建设不尽如人意,工作人员不懂相关法律法规,不熟悉安全监管业务,并且人员流动性大,有的还是没有编制的临时工。客观上,乡镇安监机构没有独立的行政执法主体资格,部分省、市正在推行委托执法制度,以原乡镇安监机构人员为班底设立安全生产监察中队,这部分人员一般没有办过安全生产违法案件,急需培养。行政处罚简易程序与一般程序相比较,简易程序所需法律文书少(仅一张当场行政处罚决定书)、程序少,所以执法人员比较容易学习。新手掌握了简易程序后,再学习一般程序,循序渐进,容易提高办案水平。
        同时,简易程序当场作出处罚决定,执行周期也短,处罚侧重于教育,罚款额不多,行政相对人理亏一般都会认罚,“托关系、走门路”千方百计腐蚀安监干部的干劲不足,执法人员也不会为这点蝇头小利“吃、拿、卡、要”。有利于减少监管监察人员违纪违法行为的发生,保持安监队伍的纯洁和对外形象。
        二、安全生产执法适用简易程序的现实条件
        (一)安全生产行政处罚适用简易程序的相关法律条款。
        从现行安全生产法律法规的分析,有关简易程序的条款有:
        1、规定简易程序的条款。《安全生产违法行为行政处罚办法》(安全监管总局令第15号)中第二十条、二十一条。
        2、简易程序相关罚则。《安全生产法》第八十二条、八十三条;《安全生产违法行为行政处罚办法》(安全监管总局令第15号)第四十四条。
        (二)安全生产行政处罚适用简易程序的几个问题。
        1、法律法规处罚原则上有冲突。例如:《安全生产法》对违法行为以教育为主,许多条款都设置了限期改正的前置条件,处罚偏轻。新的《安全生产违法行为行政处罚办法》则去除了前置条件,并提高了罚款额下限,处罚趋重。
        2、可以适用简易程序的罚则太少。2008年1月1日,新的《安全生产违法行为行政处罚办法》(安全监管总局令第15号)开始实施,该办法中只有第四十四条中的警告处罚可以适用简易程序,而修改之前有九个条款可以适用简易程序。《安全生产法》中也只有第八十二条、八十三条两条罚则,且有前置条件,不适用对初次违法行为的查处,安全生产执法适用简易程序遭遇“无法可依”的尴尬。
        3、缺少必要的强制措施,行政处罚执行难。在现实执法中,对数量不大的经济处罚,有些单位罚款不到位,很难做到停产或停业,对个人的罚款也难以收缴到位。没有强制措施,企业或个人不主动交纳罚款的情况下,简易执法程序罚款标的小,法院强制执行的可操作性不强。
        三、完善规范安全生产简易执法程序
        健全的法治是从根本上解决安全生产问题的必由之路,安全生产简易执法程序是其中的一环,与之相关的法律法规需进一步完善规范。
        1、在安全生产立法中,进一步明确违法行为情节简单、后果轻微的情形,适当增补调整可以适用简易程序的条款,适用简易程序的罚款额度上下限差不应太大,减少执法人员的自由裁量权。
        2、采取必要的强制措施,确保行政处罚执行到位。在执法过程中,可能会出现行政相对人故意拖延、拒不交纳罚款的情况,在转交法院申请强制执行的同时,可以参照《道路交通安全法》违法行为的处理模式补充相关法律条款,行政相对人有安全生产违法罚单未处理的,作为否定前置条件不予行政许可或参加评优活动,保证安全生产执法的权威性和威慑力。
        3、建立健全安全生产执法监督体系,进一步完善规范处罚程序,确保行政执法合法又合理。简易程序手续简单,效率较高,同样,执法人员也更容易侵犯当事人的合法权益。因此,适用简易程序要有理有据,依法办事,“简易”与“程序”并重,不能取其“简易”而舍弃“程序”。依法出示证件,收集和固定证据,说明理由,告知权利,听取意见,当场制作并送达处罚决定书,及时备案,相关环节一个也不能少。
       

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