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论我国海洋石油天然气管道保护立法现状及完善

作者:车亮亮 关苏瑞 包铖 王祖鹏  来源:西南石油大学法学院、中国石油西南油气田公司川西北气矿恒丰公司、中国石油华北润滑油销售公司 
评论: 更新日期:2017年04月01日

摘 要:随着我国海洋石油天然气资源开发产业的快速发展,海洋石油天然气管道保护的问题被提上了国家立法议程,以我国海洋石油天然气管道保护的现有法律法规的梳理为基础,阐述了我国海洋石油天然气管道的法律保护现状,提出我国海洋石油天然气管道保护存在的法律问题,并探析了完善海洋石油天然气管道保护的对策,建议我国《海洋石油天然气管道保护条例》通过划分海洋行政区域明确主管机关,合理分担管道主管机关和管道企业职责,加大管道保护违法行为的惩罚力度;地方政府根据情况制定海洋油气管道保护的规章。
关键词:海洋 石油天然气 管道保护 法律法规
0 引言
在国家政策号召下,我国三大石油公司都加快制定了海底油气管道建设规划。未来我国油气产量中的增长量将主要来自海洋,大部分海洋油气资源通过管道输送至陆地,因而海洋油气管道的建设是基础保障。笔者以我国海洋石油天然气管道保护的现有法律法规梳理为基础,阐述了我国海洋石油天然气管道的立法现状,在此基础上,分析总结我国现有法律规范对海洋石油天然气管道保护存在的问题,并从法律完善方面进行探析,对我国海洋石油天然气管道保护法律制度建设具有理论价值和实践意义。
1 我国海洋石油天然气管道保护立法现状
除《中华人民共和国石油天然气管道保护法》(2010年)之外,我国规范海洋油气管道保护的法律文件主要是行政法规、部门规章,如《海底电缆管道管理规定》(国务院,l989年)、《海底电缆管道保护规定》(国土资源部,2004年)。由于此文所指油气管道地处海洋,我国海洋法体系中部分法律也规范海洋油气管道,如《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等。此外,还有一些与海洋油气资源开发相关的行政法规和部门规章,如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(国务院,1983年)《海洋石油安全生产规定》(安临总局,2006年)等[1]。笔者将挑选在实践中运用较多的法律法规具体分析。
1.1 《石油天然气管道保护法》对海洋油气管道的保护
《石油天然气管道保护法》规定的保护对象是国内输送石油(包括原油和成品油)、天然气(包括天然气、煤层气和煤制气)的管道。据此可知《石油天然气管道保护法》并没有只针对陆上的油气管道立法,其保护对象涵盖了海洋油气管道,这就为海洋油气管道的保护适用该法提供了法律依据。
《石油天然气管道保护法》建立了国家一省一县三级保护体制:第一级为国务院能源主管部门一主管全国油气管道工作;第二级为管道经过地区的省一级人民政府的能源主管部门,负责本行政区域内的管道保护工作;第三级为县一级[2]。这就改变了以前“四级多头”的管理体制局面。若这种三级管理体制要适用于海洋油气管道,须将管道所经海域进行行政区域划分,但我国并未这样。实践中,发生海洋油气管道泄漏事件时主要根据“就近原则”让沿海地方人民政府处理。
2 我国海洋油气管道保护立法存在的问题
《石油天然气管道保护法》设定管道企业是管道建设和运营的主体。该法规定的管道企业的义务和责任大多数是可适用于海洋油气管道保护,比如执行国家技术规范、建立健全管道保护的规章制度、定期维修、及时排除安全隐患(主要是内部安全隐患)等。另外,该法第二章“管道规划与建设”中规定了统一规划制度和规划协调制度,解决了管道规划的缺位和规划冲突问题;对相遇关系的处理单独成章(第四章),确定了“后建服从先建”的原则;该法规定了管道检测制度、定期维护制度等。以上列举的内容完全可以适用于海洋油气管道保护。在制定《海洋石油天然气管道保护条例》时可以在这些制度的框架下具体细化,使其更符合海洋油气管道保护的特殊性。
1.2 其他相关法规对海洋油气管道的保护
1)《铺设海底电缆管道管理规定》和《海底电缆管道保护规定》。《铺设海底电缆管道管理规定》规范在我国内海、领海和大陆架上铺设电缆、管道以及其他有关活动的行政法规。该规定设定国家海洋局为海底管道铺设及相关活动的主管部门,其中有关路由制度中的路南审批、路由备案、路由变动报告、路由监管等具体的措施能很好地规范海洋油气管道铺设阶段的活动。由于保护对象仅限于海上钻井平台之间、平台与单点系泊间的管道,对海洋油气管道的保护范围过窄。另外,规定了纠纷解决机制一主管机关调解解决。实践中,铺设海底油气管道受该规定的规范。
《海底电缆管道保护规定》是国土资源部颁布的专门规范海底电缆管道保护的部门规章。对于海洋油气管道保护也只是在无相关法律规范时,参照适用。规定了保护区制度、巡航检查制度、标识制度等。
2)《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》。该法是旨在防止海洋石油勘探开发对海洋环境造成污染损害的行政法规,规定了管道企业应当防止发生漏油事故,同时规定了管道溢油、漏油事故处理机制。虽然此规定对海洋油气管道保护的环境问题具有针对性,也补充了《石油天然气管道保护法》缺乏环境立法的遗憾,但是其法律地位和效力都不高,保护力度不够[3]。
2 我国海洋油气管道保护立法存在的问题
2.1 海洋油气管道保护的主管部门不明确
《海底电缆管道保护规定》设定了由国务院海洋行政主管部门统一领导、分级管理的体制,《石油天然气管道保护法》设定国家能源部门统一领导,建立了国家一省一县三级保护体制,按照“上位法优于下位法”的法律效力原则,应按后者的规定执行。然而,从实践操作中来看,海洋油气管道泄漏事故发生后需及时处理,否则后果不堪设想。这就要求有明确的主管机关来履行其职责,目前这种职能不清、责任不明的管理体制,会出现延误事故处理以及推诿责任等不良现象。《海底电缆管道保护规定》规定巡航检查制度的执行主体是县级以上政府海洋行政主管部门,就海洋油气管道保护的特殊性而言,是比较合理的。而《石油天然气管道保护法》将这一责任交给管道企业承担,适用时后者的效力高于前者。
2.2 国家权力机关和管道企业职责分担不合理
《石油天然气管道保护法》规定了管道企业为管道保护的第一责任人,地方人民政府的职责仅限于“领导,督促、检查、组织排除重大外部安全隐患”,管道企业和政府的职责分担明显是不合理的。首先,政府具有行政执法权,而管道企业仅有一般的民事权利,对于海洋油气管道破坏而言,谁能更好的保护海洋油气管道是显而易见的。其次,海洋油气管道因其地理位置而具有特殊性,比如海底环境的复杂性.海洋活动的频繁性、第三者活动的影响、国与国之间领海纠纷等[4],不能仅靠管道企业承担保护责任。我国海洋领域权属与邻国多有纠纷,虽邻国之间协商一致同意“搁置争议,共同开发”,但有些国家并未遵守该原则,比如越南在我国南海海域偷挖石油天然气,对我国的油气管道造成破坏。最后,根据调查,影响公海海域油气管道安全的主要因素是各国的捕鱼活动,捕鱼者拥有不同的国籍,向他们追着涉及国与国之间的关系,管道企业对其行为的制止和排除是有局限性的。因此,海洋油气管道保护不仅需要管道企业来承担,更需要国家权力机关共同承担保护责任。
2.3 缺失环境保护立法
海洋油气管道安全和环保是对立统一不可分割的整体,环保是管道安全的重要内容,若管道不能安全运行,那管道环境保护便无从谈起,反之,管道环保工作的好坏将影响管道的安全。而海洋油气管道泄漏会对沿海城市水体、海洋生物、海洋环境等造成严重污染,现在环境立法中没有将管道建设、运行及废置的环境保护与安全结合起来。
2.4 法律责任过轻
《海底电缆管道保护规定》和《石油天然气管道保护法》对危害管道的内、外部行为规定的法律责任都较轻,主要有几下几种处罚方式:违反治安管理规定的,由公安机关依法处罚;违反行政管理的,由行政机关依法罚款处罚的金额一般都是一万以下;构成犯罪的,依法追究刑事责任;给他人造成损失的,应当依法承担赔偿责任。处罚方式多种多样且与不同的违法行为相适应,但惩罚力度不大。对管道破坏的违法而言,违法成本低,且,这种惩罚力度不足以威慑他们。
2.5 法律法规运行中遇到的阻碍
实践中,海洋油气管道保护面临的主要问题是中央和地方政府的利益冲突、管道建设与用海规划冲突、管道企业为追求利益对法律法规的不良规避。
油气企业取得的利润绝大部分上交中央政府,地方政府基本上拿不到企业缴纳的税款,但法律要求其履行保护管道的职责。但如今地方经济意识日益凸显,如果地方政府在管道保护中只有义务和责任,而不能因此得到经济利益或财政收人的话,这种规定就是明显的权利和义务不对等[5];另外,法律法规对地方政府的义务仅使用“协调、组织”等字眼,使地方政府的职能有很大的伸缩性,往往会出现互相推诿或不作为的想象。中央政府通常利用上下级领导关系来要求地方政府,这样反而使中央和地方的关系紧张,从而加大保护成本和降低保护效率。
海洋油气管道建设涉及的规划主要包括海洋功能区划、港口航道布局规划、沿海地方政府的城乡规划、自然保护区规划和风景名胜区规划等,由于地方保护主义和规范上述问题的法律法规的冲突,管道建设与上述规划之间冲突日益严重,而协调机制不健全,用海矛盾难以解决。
管道企业处于海洋油气管道保护的源头,其责任贯穿于采购、铺设、安全运行、维护、弃置管道之中,但是管道企业追求利益最大化或者管理上的缺失而规避法律或进行违法行为,如不执行国家技术强制性规定,在铺设管道过程中偷工减料从而降低成本等,这将对海洋油气管道的安全造成重大的潜在威胁。
3 我国海洋石油天然气管道保护的立法完善
3.1 对制定《海洋石油天然气管道保护条例》的建议
1)划分海洋行政区域来明确主管机关。《石油天然气管道保护法》要求地方政府保护经过其行政区域的油气管道,而海洋是没有这种行政区域划分。笔者建议由海洋管道保护部门来划分海洋管道保护区,然后分送县级以上海洋行政部门及沿海地方职能部门来进行综合保护。不便划分的海洋区域的海洋管道则由国家海洋管道主管部门直接管辖,如离大陆较远的海域,沿海地方政府不便于管理;主权处于争议中的海域,需要通过政治或者外交手段来解决;管道处于公海领域,需通过国家双边或多边协议来规范。
2)管道主管机关和管道企业的职责合理分担。石油天然气管道,从其归属关系看,油气管道归管道企业所有,即法律上的私人财产。从油气管道所承担的职能看,它又不同于一般的企业财产。正如有学者指出,油气管道输送是油气产业中唯一具有自然垄断特征的部分,这就使得油气管道要承担相应的公共职能。陆上油气管道有经过地的安检机关、公安机关、武警等形成保护合力,能得到有力的保护。但是海洋油气管道在海底,海域是没有具体规划行政区域的,因此保护责任更多的南管道企业自己来承担,保护力度可想而知。笔者认为可以通过对海洋行政部门授权或者增加其职能让其承担巡航、相遇关系的协调、与第i方发生冲突、发布航行警告和航行通告、划定安全作区等方面的管理工作。同时,管道企业仍然对管道的铺设、运行、维护、检测承担主要责任。当然,这就需要《海洋石油天然气管道保护条例》明确主管机关的具体职能,用相应的法律责任做保障,以此来解决主管机关形同虚设的现状。
3)加大处罚力度。相较于美国油气行业立法,我国缺失专门针对石油污染问题赔偿的办法、进一步保护环境及相关居民或周边产业的法律规定。例如英国石油公司因漏油事件需支付200亿美元巨额赔偿,而我国漏油事件即使案件性质和责任认定清晰,海洋行政主管部门也只能对责任方处以最高30万人民币的罚款[7]。若能在《海洋石油天然气管道保护条例》中提高赔偿金和罚款额,既能威慑管道企业、其他单位或者个人,也能补充《石油天然气管道保护法》的不足。
3.2 制定海洋油气管道保护的地方规章
为了更好依法行政,地方政府应当在《石油天然气管道保护法》《海洋石油天然气管道保护条例》等相关法律的框架下,根据实际情况和管理需要来制定海洋油气管道保护的地方规章,因地制宜的细化上位立法的要求,以便沿海地方政府更好的履行职能。
另外,目前我国油气管道风险事故频繁发生,有必要在管道企业内部建立起管道风险管理制度。建议从以下几点入手:第一,建立海洋油气管道风险事故统计数据库口1;第二,建立海洋油气管道风险事故的技术评价标准;第三,进一步提高相关设备运行的可靠性,定期排查运行中的各种管道设备,确保海洋油气管道安全运行。第四,细化自然灾害风险预防措施,依据油气管道途经区域不同自然条件细化分类,针对不同区域因地制宜地展开有效的自然灾害风险预防措施。
4 结束语
我国海洋油气管道保护法律制度研究尚处在探索阶段,而我国海洋油气管道的建设正在飞速发展,尽管《中华人民共和园石油天然气管道保护法》出台后,社会给予了广泛的关注和高度的评价,但对我国现行海洋油气管道保护法律制度系统研究,仍然存在法律规范分散、新旧法律规范冲突、主管部门不明确、法律责任过轻等突出问题,笔者针对这些问题提出了相关的意见,分析了现有法律法规对海洋油气管道保护的规范作用,以期为我国海洋油气管道保护的立法和促进海洋油气管道良好运作提供参考。

参考文献
[1]何楠.我国海洋石油天然气管道保护立法问题研究[D].太原:华北电力大学,2010.
[2]袁辉.解读《石油天然气管道保护法》[J].现代职业安全,2010,(8):61-63.
[3]庞森.我国油气管道的环境保护规制研究[D].郑州:郑州大学:2011.
[4]俞华.海洋石油安全管理与监督体制[J].劳动保护,2001(6):11-12.
[5]21世纪经济报道.长输管线“千疮百孔”中石油中石化之失油调查[EB/OL].[2014-11-25]http://biz.163.com/40219/310FGOA64PO002QF7.html.
[6]孟庆龄.浅析石油天然气管道保护法[J].现代营销,201l(1):74-75.
[7]周剑峰,陈周华.油气管道风险管理的哲学思考[J].天然气工业,2006(2):154-156.
 

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